Доходы муниципального образования

В годы Великой Отечественной  войны, а также в послевоенные годы, и вплоть до 90-х гг. принципиальных изменений в финансовой системе  СССР не было. В целом бюджетное  устройство в СССР выглядело следующим  образом.

В соответствии с основами государственного строя, закрепленными  Конституцией СССР, Государственный  бюджет СССР объединял союзный бюджет и государственные бюджеты союзных  республик. В состав государственных бюджетов союзных республик входили республиканские бюджеты союзных республик, государственные бюджеты автономных республик, бюджеты краев, областей и городов республиканского значения. Государственный бюджет автономной республики объединял республиканский бюджет автономной республики, бюджеты районов и городов республиканского (АССР) подчинения. Бюджеты краев и областей включали краевой, областной бюджет, бюджеты автономных областей и национальных округов, бюджеты районов и городов областного (краевого) подчинения.

В бюджет района входили  районный бюджет, бюджеты городов районного подчинения, сельские и поселковые бюджеты. Всего в бюджетную систему Советского Союза входили 50 тыс. самостоятельных бюджетов⁸. Схема бюджетной системы приведена на рис. 1.1.

Местные бюджеты обеспечивали необходимыми денежными средствами финансирование хозяйственного и культурного строительства, осуществляемого местными Советами депутатов трудящихся и их исполнительными комитетами. В 1975 г. местные бюджеты составляли свыше 40% общего объема государственных бюджетов союзных республик. Из местных бюджетов финансировались почти все жилищное и коммунальное хозяйство, торговые организации, промышленные и другие предприятия. До 70% общей суммы местных бюджетов направлялось на социально-культурные мероприятия⁹.

Основы бюджетных прав местных Советов депутатов трудящихся установлены Конституцией СССР, конституциями союзных республик. Более детально бюджетные права определены Законом о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик, принятым Верховным Советом СССР 30 октября 1959 г. и законами о бюджетных правах союзных и автономных республик и местных Советов, принятыми Верховными Советами союзных республик в 1960-61гг.

В соответствии с Конституцией СССР и законом о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик  Верховный Совет СССР устанавливает доходы и налоги, поступающие в союзный, республиканский и местный бюджеты. Республиканские и местные органы власти не имели права вводить и взимать налоги и доходы, не предусмотренные союзным законодательством.

Рис.1.1. Схема бюджетной системы  СССР

Так, например, в соответствии с законом о бюджетных правах Союза СССР и союзных республик, в доходы местных бюджетов поступали:

• платежи из прибыли и другие поступления от предприятий и хозяйственных организаций, подведомственным местным Советам депутатов трудящихся; государственная пошлина, налог с доходов от демонстрации кинофильмов, местные налоги и сборы, и разные неналоговые доходы (рыболовный и билетный сборы, плата за содержание детей в школах-интернатах и т.д.);
• отчисления от общесоюзных государственных доходов и налогов - налога с оборота, подоходного налога с предприятий и организаций потребкооперации, подоходного налога с колхозов, подоходного налога с населения, сельхозналога, налога с холостяков, одиноких и малосемейных граждан СССР, лесного дохода и др. Размеры отчислений ежегодно утверждались Верховными Советами союзных республик.

 Чтобы заинтересовать местные  органы в результатах деятельности  предприятий республиканского и  вышестоящего местного подчинения, в районные и городские бюджеты  могли зачисляться также часть прибыли этих предприятий.

В целом распределение  доходов и налогов выглядело  следующим образом. Совет Министров СССР рассматривал проект государственного бюджета СССР и представлял его на утверждение Верховного Совета СССР. Верховный Совет СССР утверждал государственный бюджет СССР, размеры отчислений от общесоюзных государственных налогов и доходов в государственные бюджеты союзных республик, устанавливал объемы государственных бюджетов союзных республик в общих суммах доходов и расходов по каждой союзной республике. Верховные Советы союзных республик утверждали государственные бюджеты союзных республик и отчеты об их исполнении.

В законе о государственном  бюджете СССР бюджеты союзных  республик устанавливались без выделения республиканских и местных бюджетов. Утверждение республиканских бюджетов и установление общих объемов бюджетов автономных республик, краев, областей, районов и городов республиканского значения относились к компетенции Верховных Советов союзных республик.

Верховные Советы союзных республик определяли бюджетные права  местных Советов депутатов трудящихся и закрепляли их в законах о бюджетных правах. Так, в Законе о бюджетных правах РСФСР, автономных советских социалистических республик и местных Советов депутатов, трудящихся РСФСР, утвержденном Верховным Советом РСФСР в декабре 1961г., местным Советом депутатов трудящихся предоставлены права:

• увеличивать при утверждении бюджета общую сумму доходов и общую сумму расходов, установленную для района в вышестоящем бюджете, без изменения размеров отчислений от государственных доходов и налогов и лимитируемых расходов;
• направлять на финансирование народного хозяйства и социально-культурных мероприятий доходы, дополнительно полученные при исполнении бюджета;
• расходовать по своему усмотрению суммы превышения доходов над расходами по бюджету, образующиеся на конец года;
• получать возмещение из вышестоящего бюджета в случае увеличения расходов или уменьшения доходов бюджета;
• образовывать оборотную кассовую наличность за счет остатков средств по бюджету на начало планируемого года.

В соответствии с постановлением ЦК КПСС «О мерах по дальнейшему улучшению  работы районных и городских Советов  депутатов трудящихся» (1971 г.) в 70-80 гг. принимались законодательные акты, которые существенно расширяли права и значительно укрепляли материально-финансовую базу районных и городских Советов депутатов трудящихся. Все предприятия местной промышленности, бытового обслуживания, коммунального хозяйства, торговли и других отраслей, находящиеся на территории районов и городов и занятые обслуживанием их населения, переданы в ведение районных и городских Советов депутатов трудящихся.

За счет средств районных бюджетов финансировались: промышленные, коммунальные и другие предприятия, находящиеся в ведении районных Советов депутатов трудящихся, ветеринарные станции и семенные лаборатории; расходы на содержание, ремонт и строительство дорог районного значения; содержание низовой связи. На районные бюджеты также относились: расходы на содержание и строительство детских садов, сельских школ, районных библиотек, районных Домов культуры, музеев, сельских больниц и др. В городских и поселковых бюджетах предусматривались ассигнования на финансирование коммунальных предприятий, городского благоустройства, жилищного хозяйства. Из городских и поселковых бюджетов финансировались большинство социально-культурных мероприятий и учреждений, расположенных в городах и поселках, кроме финансируемых из вышестоящего бюджета: детские сады отделов народного образования, школы всеобщего обучения, Дома культуры, музеи, больницы, детские ясли.

Таким образом, до 1991 года в Советском Союзе имела место  бюджетная система формально федеративного, но по существу унитарного высокоцентрализованного государства, в котором региональные и местные власти не имели сколько-нибудь значимой бюджетной самостоятельности. Территориальные бюджеты утверждались органами власти и управления более высокого уровня, которые и обеспечивали их сбалансированность установлением индивидуальных нормативов формирования доходов и предоставления покрывающих «плановый дефицит» централизованных дотаций. Такая система могла функционировать только в условиях централизованного планирования и прямого административного подчинения региональных и местных органов управления. Однако в любом случае она не обеспечивала эффективного предоставления бюджетных услуг и общей сбалансированности бюджетной системы, поскольку на региональном и местном уровнях отсутствовали стимулы к эффективному использованию бюджетных средств, а бюджетный дефицит и ответственность за его покрытие фактически перекладывались на вышестоящие бюджеты¹⁰.

В качестве примера приведем проект бюджета Олонецкого района на 1988 год¹¹.

Бюджет района на 1988 год  был разработан в соответствии с  показателями Государственного бюджета республики, плана экономического и социального развития района на 1988 год.

Решающим источником доходов бюджета в 1988 году являлись поступления от социалистического хозяйства, которые составили 5,2 млн.руб. Поступления налога с оборота на территории района составили 3,7 млн.руб., или 46 процентов всех доходов бюджета, что на 24 процента больше, чем в предыдущем году. Увеличение в плане доходов налога с оборота в 1988 году было вызвано тем, что с 1988 года налог с оборота в фиксированном размере 8 % поступал не только от объема розничного товарооборота кооперативной, но и государственной торговли. В доходах бюджета района за 1988 год также были предусмотрены платежи из прибыли предприятий, подведомственных исполкому райсовета: производственных управлений жилищно-коммунального хозяйства, «Водоканала», кинодирекции. В то же время на протяжении двух лет не наблюдалось улучшения в хозяйственно-финансовой деятельности РПУ жилищно-коммунального хозяйства: сверхплановые убытки за 9 месяцев т.г. составили более 8 тыс. руб., не выполнен план по доходам, обязательства перед бюджетом. Производственная программа выполнена лишь по одному виду услуг.

Наряду с оплатой  за производственные фонды впервые  вводилась плата за трудовые ресурсы. С 1988 г. в бюджете района установлены для находящихся на территории района предприятий платежи в бюджет, которые определены с учетом их производственного потенциала.

Кроме этих источников, в  бюджете района на 1988 г. были запланированы доходы от реализации платных услуг населению комплексным леспромхозом, РПУ ЖКХ, совхозами района; поступления подоходного налога с потребкооперации.

Отчисления в бюджет от государственных и местных  налогов с населения составили 2,5 млн.руб., что соответствует фондам заработной платы и действующим ставкам налогов.

В бюджете района на 1988 г. были запланированы, кроме вышеперечисленных источников, отчисления от платежей государственного страхования, поступления от реализации облигаций Государственного займа.

Объем расходов бюджета  района на 1988 г. был предусмотрен в сумме 8 млн.153 тыс.руб., рост ассигнований на расходы против утвержденного бюджета 1987 г. составил 10%. Основные направления расходования средств:

• на финансирование отраслей народного хозяйства, подведомственных исполкомам районного и городского Советов народных депутатов;
• развитие жилищно-коммунального хозяйства (в 1988 г. на эти цели направлено две трети всех расходов на народное хозяйство района);
• ассигнования на капитальный ремонт жилого фонда местных Советов;
• расходы на благоустройство города и поселка Ильинский;
• расходы на социально-культурную сферу (направлено 7 млн. 126 тыс.руб., или основная часть доходов района): народное образование (в т.ч. заработная плата работников образования, расходы на капитальный ремонт учреждений народного образования, текущее содержание, приобретение оборудования и инвентаря); ассигнования на содержание культурно-просветительных учреждений; на здравоохранение (заработная плата работников здравоохранения, больниц и ФАПов, питание больных, приобретение перевязочных средств и мягкого инвентаря, приобретение медикаментов, в т.ч. бесплатных);
• расходы на физическую культуру; расходы на содержание органов управления Советов народных депутатов.

Важной составляющей бюджета района являлись бюджеты местных Советов народных депутатов. В 1988 г. предусматривался дальнейший рост этих бюджетов.

Для обеспечения местных  бюджетов необходимыми средствами, кроме местных закрепленных доходов и налогов, им передавалась часть общесоюзных государственных доходов и налогов. С целью усиления зависимости размеров доходов местных бюджетов от эффективности работы предприятий, расположенных на территории соответствующих Советов народных депутатов, в доходах бюджетов всех Советов предусматривались дополнительные суммы налога с оборота от розничного товарооборота потребкооперации.

Основную долю местных  бюджетов занимали расходы на социально-культурные мероприятия.

С начала 90-х гг. на местном  уровне произошли серьезные изменения, связанные с реформированием  системы государственной власти, законодательным закреплением основных принципов организации местного самоуправления. С принятием Конституции Российской Федерации 1993 г., Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», законов по вопросам местного самоуправления было положено начало реформы власти на местах. Дальнейшее ее развитие предусматривает четкое законодательное решение задач по финансовому обеспечению местного самоуправления, формированию муниципальной собственности.

Рассмотрев зарубежный и советский опыт формирования местных бюджетов, автор сделал следующий вывод. Нельзя сказать, что Россия полностью игнорирует в этом вопросе опыт зарубежных стран и идет каким-то своим особенным путем в этом направлении. В России, скорее, сочетаются элементы и черты всех моделей местных бюджетов, рассмотренных выше. В то же время современное бюджетное устройство в России, принципы формирования бюджетов муниципальных образований значительно отличаются от советского периода, когда имела место бюджетная система формально федеративного, но по существу унитарного высокоцентрализованного государства, в котором региональные и местные власти не имели сколько-нибудь значимой бюджетной самостоятельности.

ГЛАВА II. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ДОХОДОВ  БЮДЖЕТОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

2.1. Нормативно-правовое  регулирование местных бюджетов

В настоящее время  одним из принципов местного самоуправления является его организационное обособление в системе управления государством и обществом. Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти и самостоятельно в пределах своих полномочий¹².

Очевидно, функционирование местного самоуправления как единого  хозяйственного механизма, без собственных местных финансов невозможно. Местное самоуправление, не подкрепленное собственными финансовыми ресурсами, оказывается чрезвычайно уязвимым и недееспособным.