Доходы муниципального образования

Как пример, приведем структуру  доходной части региональных и местных бюджетов в некоторых европейских странах (таблица 1.1):

Таблица 1.1.

Структура доходной части  региональных и  местных бюджетов в некоторых европейских странах (%)⁴

Говоря о расходах местных бюджетов, необходимо отметить одну сферу, где экономическая роль местного самоуправления выходит на первое место, а именно – капитальные расходы. Так, во Франции ¾ общественных капитальных расходов приходится на местное самоуправление. Капитальные расходы составляют большую часть местных бюджетов Испании: около 30 процентов. Намного меньше они в странах типа Бельгии (12 процентов) или Объединенного королевства (менее 10 процентов). Кроме этой части расходов, местные бюджеты осуществляют текущие расходы, а также расходы по погашению долговых обязательств.

Приведенных примеров достаточно для вывода о том, что единой бюджетно-налоговой модели за рубежом нет. Каждая страна решает муниципальные проблемы по-своему, но используя некоторые общие принципы.

В целом можно отметить две противоположные нормативные  модели, основанные на принципах организации  внутренних бюджетно-налоговых взаимоотношений  между центром и местными бюджетами. В качестве примера приведем принцип формирования местных бюджетов подробнее двух стран – Германии и США, а также Канады, Швейцарии, Японии.

Первая модель мотивируется преимущественно распределительными целями. Соответственно используется распределение доходов в качестве инструмента регулирования «неравных» условий жизни. Такой подход существует, например, в Германии. Обычно предметы ведения и компетенция распределяется долями между различными уровнями власти, чему, как правило, предшествует длительный этап переговоров⁵.

Вообще же в Германии налоговая  система явно зацентрализована. Земли, по сути, не обладают правом устанавливать размеры налогов, это обычно делает федеральное правительство. Для германской системы межбюджетных отношений отличительной чертой является возрастающая тенденция к единообразному распределению ресурсов между землями. В Германии существует как система горизонтального выравнивания по землям, которая основана на определении для каждой земли размера собираемых налогов, так и меры по вертикальному выравниванию между земельными и местными правительствами. Для местных правительств поступления от налогов и иных источников не достаточны, чтобы в полной мере осуществлять ряд программ. Поэтому они находятся в зависимости от субсидий остальных земель. Некоторые субсидии выделяются на конкретные цели, а некоторыми можно свободно распоряжаться. Подобная схема выравнивания бюджетно-налоговых ресурсов на местном уровне имеет целью сократить неравенство общин внутри каждой земли, поскольку у одних большие поступления, а других – меньшие.

Разграничение предметов ведения и компетенции между федеральным, земельными и местными органами власти осуществляется по принципу выделения субсидий. Каждый уровень власти финансирует только те расходы, которые являются значимыми только для них, то есть местные органы власти призваны решать сами свои структурные проблемы. Земли и местные власти не только лучше знают местные сильные и слабые стороны, но и политически ответственны за региональное и местное развитие. Конституция (Основной закон) Германии предоставляет городам и общинам самостоятельно распоряжаться своими собственными делами. В ней не оговорен список конкретных функций местных правительств, но они могут быть перечислены в земских конституциях. В частности, местные власти ответственны за строительство местных дорог, электроснабжение, подачу воды, газа, состояние канализационных систем, градостроительство, строительство и ремонт школ, театров, музеев, больниц. Местные власти также оказывают социальную помощь.

Вторая модель руководствуется идеей «конкурирующего», а не «сотрудничающего» федерализма. В его основе лежит тот принцип, что целесообразно дать возможность конкретным регионам (муниципалитетам) взвалить на свои плечи больше обязанностей в решении собственных проблем посредством предоставления им достаточного доступа к независимым источникам доходов. Все это должно простимулировать местные власти в усовершенствовании собственной налоговой базы, в большей заинтересованности в рачительном использовании собственных ресурсов. Такой подход принят в США. В отличие от Германии там отдельные штаты могут проводить собственную налоговую политику, нет согласованного налогообложения вроде германских «общих налогов». Нет долевых налогов. Размеры налогов и уровни облагаемых налогами доходов значительно отличаются друг от друга в разных штатах. Аналогичным образом обстоят дела на местных уровнях. В отличие от Германии, в США не осуществляется никакого урегулирования тех значительных различий, которые разнят штаты и местные органы власти с учетом их способности собирать налоги. Федеральные гранты играют лишь небольшую роль в финансовом положении нижестоящих уровней власти, кроме того, они фактически не соответствуют уровню региональных и местных доходов. Так, обычно штаты с самыми низкими доходами получают от федерального правительства наименьшие субсидии, а богатые – наибольшие. Поскольку существует большая разница в доходах между штатами, следовательно, также значительны различия в их способности расходовать средства. Штаты с высоким уровнем доходов тратят на душу населения значительно больше средств, например, на образование, там значительно выше уровни социальной защищенности.

Значительные различия можно отметить в разграничении предметов ведения и компетенции. Так, государственные учебные заведения финансируются преимущественно за счет местных органов, но правительства штатов оплачивают определенную часть расходов на государственное образование. На федеральные гранты приходится около 1/5 штатных и местных расходов. Это могут быть гранты для конкретных направлений, например, образования, здравоохранения, социальной защиты, либо гранты, предназначенные для конкретных программ (проектов), за получением которых следует обращаться в каждом конкретном случае; а часть предоставляется в качестве общедоступных или не конкретизированных грантов. Критериями горизонтального распределения грантов обычно являются численность местного населения, местный экономический потенциал, а также местные усилия по сбору налогов, либо стоимость предоставляемых общественных услуг.

В Канаде бюджетный федерализм имеет черты как американской системы межбюджетных отношений, так и германской. Там наблюдается высокий уровень децентрализации, при котором весьма важные прерогативы отданы провинциям, которые вправе принимать законы по всем региональным и местным вопросам. С другой стороны, важную роль играет принцип распределительной справедливости, хотя и нет системы горизонтального долевого распределения налогов. Для этой цели центральное правительство использует Фонд выплат для выравнивания возможностей. Вместе с тем, недавно центральное правительство сократило размеры своих субсидий для провинций, в свою очередь, провинции решили переложить возросшее финансовое бремя на локальный уровень.

В Швейцарии имеет принцип федеральной системы: 26 кантонов образуют конфедерацию. В кантонах около 3 тысяч муниципалитетов. Каждый уровень власти собирает свои налоги (федеральные налоги, кантональные, муниципальные). Кантоны и муниципалитеты определяют ставки и налоговые скидки. В дополнение к собственным налоговым источникам кантоны и муниципалитеты получают субсидии (гранты) из вышестоящего уровня. Однако степень выравнивания финансовых возможностей ограничена. Региональные различия значительны, поскольку они оцениваются исходя из финансового потенциала кантонов.

Финансово-бюджетная система Японии построена таким образом, что местные власти собирают чуть больше трети от общих налоговых поступлений в стране. Понятно, что ограниченность собственной финансовой базы органов местного самоуправления вступает в противоречие с возложенным на них объемом функций. В связи с этим проводится балансировка доходов и расходов центрального и местных бюджетов, которая осуществляется в ходе бюджетного процесса, когда местные власти получают существенные переводы из центра в виде перераспределения налогов, государственных налогов, государственных субсидий и дотаций. В результате конечные расходы центрального правительства и местных бюджетов соотносятся примерно в пропорции 1:3⁶.

 В Японии применяются  несколько основных форм перераспределения  финансовых ресурсов. Около половины всех переводов центрального правительства составляют отчисления от государственных налогов в пользу префектур и муниципалитетов. Помимо этих отчислений правительство применяет и специальные, целевые налоги. Если на территории органов местного самоуправления реализуются какие-либо общегосударственные программы, в рамках которой предусматриваются льготы по местным налогам, государство компенсирует потери от недополучения налогов. В дополнение к вышеназванным механизмам перераспределения финансов в Японии используется и система так называемых местных уступаемых налогов, когда государство «уступает» местным властям часть налогов, идущих на определенные цели.

Другая категория безвозвратных  выплат центрального правительства  органам местного самоуправления – это субсидии и дотации казначейства, предназначенных для частичного или полного возмещения расходов на выполнение функций, делегированных на местный уровень власти. Среди таких функций – обязательное страхование, общественное строительство, государственное здравоохранение и социальное обеспечение, участие органов местного самоуправления в общегосударственных программах, например, по развитию местных энергоресурсов.

Помимо безвозвратных  выплат правительство Японии использует и систему кредитования органов местного самоуправления через программу займов и инвестиций. Такая политика служит решению задачи обеспечения примерно равных условий жизнедеятельности людей по всей территории страны и создания базы для развития каждого региона.

Несмотря на ряд различий в системах бюджетного федерализма западных стран, в них существуют общие черты, которые содержат в себе некоторые уроки, полезные для дальнейшего развития бюджетно-налоговых отношений между центром, регионами и местными бюджетами Российской Федерации.

• Четкое разграничение предметов ведения и компетенции между всеми уровнями власти. Если власти нижестоящего уровня выполняют определенные функции (программы) по поручению вышестоящих властей, то им должны быть выделены необходимые средства для осуществления этого задания.
• Право налогообложения и осуществления налоговой политики призвано дать различным уровням власти извлекать свою справедливую долю доходов от экономического развития. Одновременно они должны иметь возможность создавать стимулы для предприятий таким образом, чтобы те были заинтересованы размещать свои производства на территории юрисдикции этих властей. С одной стороны, это обстоятельство требует, чтобы власти всех уровней могли соответственно использовать источники налоговых поступлений. С другой стороны, отдельные органы власти должны обладать правом самим определять объемы бремени, которые они хотели бы возложить на налогоплательщиков в пределах своей юрисдикции.
• Концепция доступа всех уровней власти к однообразным источникам поступлений так же служит аргументом в пользу введения совместных, общих налогов, поскольку является наилучшим средством недопущения зависимости конкретных уровней только от одних потоков поступлений, ибо эти потоки весьма неравномерны в различных регионах и соответствуют уровню экономического развития региона.
• Трансфертные перечисления должны быть преимущественно общего назначения, нежели конкретного. Таким образом, получатель может решать свои программы (задачи) самостоятельно.

1.2. Местный бюджет  в СССР

Бюджетная система СССР просуществовала более шестидесяти лет. За это время она прошла несколько этапов развития. После установления Советской власти в России первые полугодовые и годовые бюджеты составлялись как единые. Такая централизация бюджетной системы была вызвана крайне тяжелой экономической и политической ситуацией в стране. Порядок составления единого бюджета сохранился и после объединения советских республик.

Образование в 1922 году Союза Советских  Социалистических Республик послужило основанием для создания новой бюджетной системы государства. В нее вошла широко разветвленная сеть бюджетов местных Советов, которая была наделена собственными источниками доходов, получала надбавки, дотации на покрытие разницы в доходах и расходах, а также субвенции при долевом участии собственных средств. Организация различных видов бюджетов и порядок их составления регулировались законодательными актами государства.

Бюджетное устройство, состоящее  из союзного бюджета, финансирующего общегосударственные потребности, бюджетов союзных республик и местных бюджетов, зафиксированное в первой Конституции СССР в 1924 г., было коренным образом изменено только в 1991 г.

В годы первых трех пятилеток  шло активное законодательное закрепление доходных источников между союзным бюджетом, бюджетами союзных республик, республиканских и местных бюджетов с целью обеспечения необходимыми средствами всех расходов этих бюджетов. Основная доля государственных расходов того периода приходилась на союзный бюджет, второе место занимали расходы местного бюджета, третье – расходы республиканских бюджетов. Поэтому была произведена перегруппировка доходов между государственным и местным бюджетами с целью обеспечения более равномерного распределения поступающих доходов местных бюджетов. В местные бюджеты полностью был передан культжилсбор на селе, до 50% были повышены отчисления в местные бюджеты от государственных займов, реализуемых среди колхозников и личных хозяйств. Постановление СНК СССР от 4 января 1936 г. «О расширении доходных источников сельских бюджетов» за сельскими бюджетами был закреплен полностью ряд доходных источников и установлены минимальные обязательные процентные отчисления в сельские бюджеты от государственных доходов и налогов, а также введены новые источники доходов, связанные с местной экономикой. Это позволило увеличить расходы местных и республиканских бюджетов на финансирование народного хозяйства, однако большая часть средств на финансирование крупной промышленности в союзных республиках направлялась из союзного бюджета.

Формирование бюджетной системы СССР завершилось в 1938 г., когда местные бюджеты были официально включены в состав единого государственного бюджета; расширение функций местных Советов и их бюджетных прав сопровождалось неуклонным ростом расходов. Государственные расходы, т.е. расходы по союзному, республиканским и местным бюджетам на просвещение, здравоохранение, физкультуру и социальное обеспечение, а также расходы по государственному социальному страхованию увеличились за вторую пятилетку в 3,7 раза: с 8,3 млрд.руб. в 1932 г. до 30,8 млрд.руб. в 1937 г. ⁷.