Доходы муниципального образования

Европейская Хартия о местном самоуправлении закрепляет общие принципы, определяющие финансово-налоговую политику демократического государства, в том числе и России, применительно к местным органам власти, получая отражение в законодательстве данной страны. Одним из принципов Хартии является следующий: «органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций»¹³.

В развитие принципов  Хартии Конституцией Российской Федерации  устанавливается, что органы местного самоуправления «самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы»¹⁴.

Законодательство Российской Федерации, касающееся формирования доходов  местных бюджетов, состоит из бюджетного и налогового законодательства, федеральных законов, иных нормативно-правовых актов, регулирующих правоотношения в указанной сфере.

Принципы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, а также общие положения о доходах и расходах местных бюджетов, представлены, прежде всего, бюджетным законодательством.

Бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из Бюджетного кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год, нормативно-правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих бюджетные правоотношения¹⁵. Так, общие положения о доходах бюджетов, в том числе доходах местных бюджетов, изложены в разделе 2 Бюджетного кодекса РФ. 9 глава  данного раздела определяет состав налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов, а также закрепляет ряд норм по вопросам бюджетного регулирования. В частности, указывается, что «доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов и доходов за счет отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов»¹⁶.

В отдельной статье 64 Бюджетного кодекса РФ регламентируются полномочия органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов. Представительные органы местного самоуправления вводят местные налоги и сборы, устанавливают размеры ставок по ним и предоставляют налоговые льготы в пределах прав, предоставленных налоговым законодательством РФ.

Законодательство РФ о налогах и сборах состоит  из Налогового кодекса Российской Федерации и принятых в соответствии с ним федеральных законов.

Налоговый кодекс РФ устанавливает  систему налогов и сборов, взимаемый в бюджеты Российской Федерации, и общие принципы налогообложения  в Российской Федерации.

Налоговый кодекс Российской Федерации четко определяет виды налогов и сборов, разделив их на федеральные, региональные и местные налоги и сборы. Местными налогами признаются налоги, которые установлены Налоговым кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований ¹⁷. В настоящее время Налоговым кодексом определены два местных налога: земельный налог и налог на имущество физических лиц. Налоговым кодексом также установлено, что не могут устанавливаться федеральные, региональные или местные налоги и сборы, не предусмотренные Кодексом.

На реализацию установленного Конституцией Российской Федерации права граждан  на местное самоуправление направлен  Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6.10.2003 г. №131-ФЗ.  Настоящий Федеральный закон устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

По своему замыслу  принятый Закон должен стать единственным правовым документом, определяющим на федеральном уровне общие принципы организации местного самоуправления¹⁸. Он включил в себя отдельные нормы Федерального закона 1997 года "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", который перестал действовать со вступлением в силу данного закона.

Новый Закон  радикально меняет стратегию и тактику  всей бюджетной работы в муниципальных образованиях. Он предопределяет жесткую «бюджетную вертикаль» управления финансами практически на всех стадиях бюджетного процесса и призван пресечь ту «бюджетную вольницу», которая имела место быть во многих муниципальных образованиях¹⁹.

Следуя требованиям  Конституции РФ, Закон определил, что каждое муниципальное образование должно иметь собственный бюджет²⁰. Теперь даже небольшое поселение будет утверждать свой финансовый план, включающий расходные и доходные статьи. Сметы в качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений возможны только у отдельных населенных пунктов, не являющихся поселениями.

В Законе подробно определяются состав собственных доходов  местных бюджетов, принципы зачисления в эти доходы отчислений от федеральных налогов и сборов, подходы к выравниванию бюджетной обеспеченности муниципального образования. В немалой степени эти статьи Закона дублируют Бюджетный и Налоговый кодексы. Однако на первое время действия нового правового акта это оправданно, поскольку позволяет правоприменителям - муниципальным работникам - лучше понять довольно сложную систему правил, связанных с регулированием бюджетных и межбюджетных отношений.

Новый Закон  вступил в силу лишь частично. На сегодняшний день вступившими в силу являются положения Закона, регламентирующие:

• вопросы установления границ муниципальных образований;
• вопросы преобразования муниципальных образований;
• состав перечней вопросов местного значения;
• формирование органов местного самоуправления;
• виды муниципального имущества.

Полностью новый  Закон вступает в силу с 1 января 2006 г. Хотя говорить о полноте вступления в силу данного закона не приходится, поскольку в нем достаточное количество положений должно вступать в силу поэтапно вплоть до конца 2009 г. Например, отдельные положения ст.60 и 61 (о распределении средств фондов финансовой поддержки) вступают в силу поэтапно в течение 2006-2009 гг., а временная финансовая администрация в муниципальном образовании может вводиться с 1 января 2008 г.

Существенная характерная черта нового правового документа состоит в том, что он централизовал нормативное регулирование ряда вопросов местного самоуправления, переведя его с регионального на федеральный уровень. Согласно прежнему Федеральному закону, к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относилось принятие и изменение законов субъектов РФ о местном самоуправлении; разграничение предметов ведения между муниципальными образованиями при многоуровневой организации МС; определение условий и порядка контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъекта РФ; установление порядка регистрации уставов муниципальных образований; определение порядка установления территорий муниципальных образований и др. Некоторые субъекты РФ, хотя и не в полной мере, реализовали эти полномочия. Однако в большинстве регионов органы государственной власти какое-то время вели себя пассивно. В нормативной базе местного самоуправления продолжали существовать серьезные пробелы.

Это и послужило одной из причин усиления федерального участия в правовом регулировании корневой системы публичной власти. И хотя субъекты РФ сохранили некоторые свои полномочия, их участие в нормативном решении многих вопросов местного самоуправления теперь не предусмотрено. Таким образом, содержание общих принципов организации МС, находящихся согласно Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, в новом Законе выглядит иначе, чем в прежнем. Их "федеральная составляющая" в большей степени, чем прежде, перевешивает "региональную". Конечно, это не означает, что Закон разрушает уже сделанное в области местного самоуправления и как бы заново выстраивает все отношения в данной области. На федеральный уровень вынесено решение вопросов, многие из которых уже апробированы в региональном законодательстве.

Итак, с принятием нового Федерального закона «Об общих принципах организации…»  существенно изменилась сама система  законодательства о местном самоуправлении, а если учитывать предусмотренное  Законом расширение нормотворческих возможностей муниципальных органов, - система всех правовых актов о МСУ. Эти изменения отнюдь не самоцель. Они служат правовым средством перестройки муниципального уровня публичной власти, его обновления и упорядочения, приближения к населению. Их смысл в том, чтобы повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления (далее - также ОМС) в решении вопросов местного значения и осуществлении отдельных государственных полномочий, привести нормативную модель местного самоуправления в соответствие с общественной практикой.

В связи с принятием  новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ назрела необходимость  приведения бюджетной нормативной  базы в соответствие с требованиями нового законодательства о местном самоуправлении.

В связи с этим предлагаемые изменения Бюджетного кодекса после  принятия Федерального закона «Об общих принципах…» можно сгруппировать по семи направлениям²¹:

1. уточнение бюджетного устройства Российской Федерации;
2. уточнение разграничения бюджетных полномочий между органами власти разных уровней;
3. новый порядок разграничения расходных обязательств;
4. разграничение налоговых доходов между бюджетами разных уровней;
5. регулирование предоставления межбюджетных трансфертов;
6. порядок осуществления временного финансового администрирования;
7. уточнение порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов.

Изменения Налогового кодекса главным  образом касаются двух аспектов:

1. уточнения разграничения налоговых полномочий между органами власти всех уровней;
2. изменения перечней федеральных, региональных и местных налогов и сборов.

Таким образом, федеральным  бюджетным и налоговым законодательством теперь будет урегулировано практически все, что ранее регулировалось субъектами Российской Федерации или даже правовыми актами органов местного самоуправления.

2.2. Значение и состав  доходов бюджетов муниципальных  образований

Муниципальные финансы  являются важнейшим звеном финансовой системы Российской Федерации, обеспечивая органы местного самоуправления денежными средствами для осуществления функций, предусмотренных Конституцией РФ и другими законодательными актами о местном самоуправлении. Сущность муниципальных финансов состоит в том, что они охватывают ту часть денежных отношений по поводу распределения и перераспределения стоимости валового внутреннего продукта, которая в установленном размере аккумулируется в руках органов власти местного самоуправления для покрытия расходов, необходимых для выполнения муниципалитетом своих функций, в основном на удовлетворение многообразных социально-культурных и коммунально-бытовых потребностей человека, обеспечение комплексного развития территории.

Рассмотрим основы бюджетного устройства в Российской Федерации, а также принципы формирования доходной части местных бюджетов.

Бюджетный кодекс  Российской Федерации определяет следующее  устройство бюджетной системы Российской Федерации²²:

• первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
• второй уровень - бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
• третий уровень - местные бюджеты, в том числе:
• бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
• бюджеты городских и сельских поселений.

Кодекс также определяет принципы бюджетной системы Российской Федерации, среди которых:

-  принцип разграничения  доходов и расходов между уровнями  бюджетной системы Российской Федерации;

- самостоятельности бюджетов: