Доходы муниципального образования

- разработка государственных минимальных  социальных стандартов, установление  социальных норм;

- установление минимальных бюджетных  расходов. Следует отметить, что после вступления в силу ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" это полномочие на федеральном уровне утратит нормативное закрепление (ст. 86);

- определение порядка и условий предоставления финансовой помощи (межбюджетных трансфертов) из бюджета субъекта РФ местным бюджетам и др.

2. Обеспечивающие:

- обеспечение совместно с федеральными  органами государственной власти  минимальных местных бюджетов, в  том числе закрепление доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов;

- предоставление финансовой помощи (межбюджетных трансфертов) из  бюджета субъекта Федерации местным  бюджетам;

- обеспечение сбалансированности  минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

- передача материальных и финансовых  средств, необходимых для осуществления органами местного самоуправления полномочий субъекта Федерации, переданных им в соответствии с законом.

3. Контрольные:

- контроль за соблюдением органами  местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства РФ и законодательства субъекта Федерации;

- осуществление контроля за  эффективным и целевым использованием  средств, выделенных из бюджета  субъекта для финансирования федеральных и региональных целевых программ;

- осуществление контроля за  расходованием средств, поступивших  в местные бюджеты из регионального  бюджета по другим основаниям, и др.

Очевидно, что критерием разграничения  бюджетных полномочий субъектов Федерации в рассматриваемой классификации является характер правового воздействия субъекта на бюджетную деятельность муниципального образования. Однако последовательное применение данного критерия предопределяет необходимость его дополнения. Так, представляется обоснованным выделить среди полномочий субъекта Федерации относительно бюджетной деятельности муниципальных образований также полномочия компенсационного и юрисдикционного характера.

4. Компенсационные:

- компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов или уменьшения расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъекта РФ;

- компенсация органам местного  самоуправления затрат, понесенных  ими при осуществлении полномочий, отнесенных к категории государственных, во избежание чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

5. Юрисдикционные:

- списывание в бесспорном порядке  суммы бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, и в других случаях;

- списывание в бесспорном порядке суммы процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил;

- взыскивание в бесспорном порядке  пени за несвоевременный возврат  бюджетных средств, предоставленных  на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе;

- вынесение предупреждения руководителям  органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

- осуществление полномочий по  применению других мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Кроме рассмотренных полномочий субъект  Федерации может:

а) временно осуществлять отдельные  бюджетные полномочия органов местного самоуправления (абз. 12 ст. 8 БК РФ). Исходя из конституционного принципа самостоятельности и независимости местного самоуправления при решении вопросов местного значения, а также роли местных бюджетов как материальной основы осуществления местным самоуправлением своих функций теоретическая и правовая безупречность наделения субъекта РФ полномочием подобного рода представляется весьма сомнительной, несмотря на временный характер его осуществления. Необходимо законодательно предусмотреть условия и порядок наделения субъекта Федерации полномочиями органов местного самоуправления;

б) устанавливать обязанность перечисления в бюджет субъекта РФ субвенций из местных бюджетов, в которых в отчетном году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта РФ (ст. 142 БК РФ). Очевидно, что реализация данного полномочия нарушает принцип самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ), предполагающий недопустимость изъятия в течение финансового года дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

Следует отметить, что бюджетная  компетенция субъекта Федерации  является динамичным явлением. Ее объем может меняться в зависимости от: принятых федеральных актов, так или иначе распределяющих бюджетные полномочия, а также вводящих новые; заключенных соглашений между федеральным центром и субъектами Федерации, в соответствии с которыми субъекты Федерации могут наделяться отдельными государственными полномочиями, и других оснований. Примером является принятие Федерального закона от 20 августа 2004 г. "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений" (вступил в силу с 1 января 2005 г.), ознаменовавшее собой новый этап правового регулирования бюджетной компетенции субъектов РФ и бюджетной системы в целом. Есть все основания говорить о том, что общая тенденция централизации бюджетной системы одним из аспектов проявления имеет закрепление полномочий по осуществлению регулирования бюджетных отношений за федеральным центром. Например, к компетенции Федерации теперь относятся: определение порядка установления нормативов отчислений от региональных и местных налогов и сборов; установление порядка разграничения расходных обязательств; установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ; определение порядка осуществления внутренних заимствований из бюджета субъекта и пр.

Рассмотрение бюджетной компетенции субъектов Федерации как совокупности различных групп полномочий, реализуемых ими в относительно самостоятельных сферах бюджетных отношений, а также взаимосвязи бюджетной компетенции субъектов РФ и полномочий федерального центра по отношению к бюджетной деятельности регионального уровня позволяет наиболее точно выявить значение бюджетного законодательства субъекта РФ как формы реализации бюджетной компетенции субъекта, а также как элемента механизма правового регулирования бюджетных отношений федеративного государства.

2.3. Состояние доходной  части местных бюджетов на  современном этапе межбюджетных  отношений в Российской Федерации

 

2004 год - фактически последний год, когда функционирование местного самоуправления в России осуществлялось в соответствии с редакцией базового закона «Об общих принципах...» 1995 года. В 2004 году действующим законодательством на местное самоуправление все еще был возложен чрезвычайно большой объем социальных обязательств.  Местные органы власти продолжали полностью финансировать образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство. Государственные полномочия в целом ряде случаев также финансировались из местных бюджетов, ибо необходимые средства на их реализацию из федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации не поступали. То есть, так же как и все последние годы, объем доходов местных бюджетов был существенно ниже объема расходных обязательств, возложенных на местное самоуправление.

Сегодня местные бюджеты  испытывают тяжелейший кризис. Наряду с такими причинами, как спад производства, снижение эффективности экономики России в условиях кризисной ситуации, недостатки в деятельности денежно-кредитных, финансовых, налоговых органов, негативное влияние на формирование доходной части местных бюджетов и другие проблемы, а именно:

- централизация налоговых  доходов на федеральном уровне;

- неравное положение  местных бюджетов различных регионов  по поступлению доходных источников;

- ежегодный пересмотр  нормативов отчислений регулирующих  налогов;

- несовершенство законодательной и нормативно-правовой базы.

В последние годы бюджеты  большинства муниципальных образований  фактически представляли собой ведомости  на выплату заработной платы. При  этом даже «урезанные» расходы муниципалитетов  часто полностью не покрывались необходимыми доходами. Финансовое положение 97% муниципальных образований иначе как кризисным назвать нельзя²⁷.

В настоящее время на региональные и местные бюджеты возложено  финансирование более 80% всех затрат страны на социальную сферу (на среднее образование, здравоохранение, социальные пособия, культуру), а на федеральный бюджет - 20% (на высшее и специальное среднее образование, на учреждения здравоохранения федерального значения, на пенсии военнослужащим, проходящим по разделу “социальная политика”). На местные бюджеты также возложено полностью финансирование всех затрат страны на жилищно-коммунальные нужды (100%). Местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством. Действующая практика реализации федеральных законов, связанных с предоставлением льгот отдельным категориям граждан, без выделения на это средств соответствующим бюджетам тяжелым бременем ложится на местный бюджет. Основная тяжесть расходов на проведение социальной политики возложена на консолидированные бюджеты субъектов Федерации: фактические расходы бюджетов субъектов превышают федеральные в 1,5 раза. При этом федеральный бюджет утвержден в 2004 г. с профицитом 83,4 млрд.руб., в бюджетах же субъектов дефицит по итогам года составил более 124 млрд.руб.²⁸

Централизация денежных средств в федеральном бюджете, наличие большого количества встречных  финансовых потоков между бюджетами  всех уровней, огромный дефицит местных  бюджетов - все это мешает органам власти муниципальных образований решать важные для населения проблемы и подрывает стимулы для привлечения инвестиций и развития налогового потенциала территорий²⁹. «В настоящих условиях говорить о финансировании не только капитальных вложений и ремонтных работ, но и о нормальном обеспечении текущих расходов социальных объектов не представляется возможным»³⁰.

Создается парадоксальная ситуация. Обладая в массе своей  дефицитными бюджетами, испытывая постоянную и острую потребность в получении финансовой помощи из федерального бюджета, значительную часть своих средств направляя на выплату заработной платы и не имея возможности даже в существующих условиях надлежащим образом финансировать все установленные федеральным законодательством расходы в социальной сфере, местные бюджеты практически “обескровливаются” принятием новых положений в области бюджетного и налогового законодательства. В условиях возрастания расходов и снижения доходов бюджетов субъектов РФ на первый план выходит задача выживания регионов и муниципалитетов, а не обеспечение стабильного социально-экономического развития.

Последние изменения налогового законодательства привели к тому, что собственно местных налогов и сборов осталось только два: земельный налог и  налог на имущество физических лиц, да и те достаточно незначительные по собираемости. По оценкам специалистов, эти налоги и сборы дают в совокупности не более 11-13% доходов муниципальных бюджетов. В то же время именно они являются основой финансовой самостоятельности муниципальных образований, поскольку непосредственно закреплены за местными бюджетами. При таких обстоятельствах необходимость совершенствования системы местного налогообложения – задача архиважная. Динамика доходов  в бюджеты всех уровней РФ показывает, что доля доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации в 2004 году продолжала сокращаться (рис.2.1). По итогам I полугодия она составила 11% (без учета финансовой помощи из вышестоящих бюджетов).

Рис.2.1. Динамика расходов и доходов  местных бюджетов в консолидированном бюджете России в 1992-2005 гг., %

Как и прежде, шла концентрация финансовых ресурсов на уровне Федерации и субъектов Российской Федерации, которые уже затем перераспределяли их между муниципальными образованиями. Поскольку доходная часть местных бюджетов устанавливается в основном за счет ежегодно меняющихся нормативов по регулируемым доходам и безвозмездных перечислений (дотаций, субсидий, субвенций), то такой подход ведет к нестабильности местных бюджетов и не способствует заинтересованности местных органов власти в наращивании налогового потенциала муниципальных образований. В 2004 году в среднем по местным бюджетам поступило 40% подоходного налога, 25,5% налога на прибыль, 4,3% акцизов, 37% налога на имущество организаций, 60% налога на землю, 55% других местных налогов и сборов. По данным на 2004 год доля межбюджетных трансфертов в местных бюджетах по сравнению с 2003 годом возросла с 41 до 44%, а доля налоговых доходов сократилась - с 52 до 48%³¹.

По  данным консолидированного бюджета России на 2004 год, доля налоговых доходов местных бюджетов составила 11,3%. По регионам эта цифра отличается незначительно. Возможности формирования налоговых доходов находятся в зависимости от налогового потенциала территории и тех налоговых отчислений, которые устанавливаются в соответствии с федеральным, региональным законодательством и решениям представительных органов местного самоуправления.

Основная  часть налоговых доходов муниципальных  бюджетов формируется в настоящее время за счет отчислений от федеральных налогов - налога на прибыль и подоходного налога. В качестве региональных налогов наибольшее значение имеет налог на имущество.

Местные налоги и сборы (кроме налога на землю) не превышал 1.5-2%. Неналоговые доходы местных бюджетов формируются в  основном за счет арендных платежей и продажи муниципального имущества,  но муниципалитеты уже практически  не имеют ликвидного муниципального имущества, и поэтому неналоговые доходы также невелики.

В 2004 году еще не была решена проблема определения состава государственных полномочий, передаваемых на местный уровень и их стоимости. В соответствие Бюджетным кодексом РФ государственные полномочия должны передаваться исключительно законом и выделяться в составе бюджетов отдельной строкой. Практика же показывает, что, как правило, законы о передаче государственных полномочий в субъектах Федерации отсутствуют. В одних субъектах РФ в качестве государственных полномочий признаются затраты на содержание отделов ЗАГСов и военкоматов, Закон «О ветеранах», в других нет. Соответственно, субъект Федерации решает либо выделить средства на реализацию государственных полномочий, либо рекомендовать местным органам власти использовать для этого средства местных бюджетов, выделить в составе отчислений от нормативов по регулируемым налогам, либо финансировать отдельные государственные полномочия исключительно на основании договоров о передаче их исполнения с обслуживающими организациями и т.д. Естественно, местные бюджеты, обеспечивая реализацию государственных полномочий, не подкрепленных финансовыми средствами, испытывают хроническую нехватку средств. Отказ же местных властей от предоставления гарантированных государством льгот населению приводит к судебным тяжбам, в которых, как правило, местные власти проигрывают.

Межбюджетные  отношения всегда оставались наиболее проблемной частью взаимоотношений местных и региональных органов власти. Слабая прозрачность, отсутствие надежных методик, позволяющих на основе учета всех факторов объективно подойти к оценке потребности в доходах, оценить расходные обязательства муниципальных образований и субъектов Федерации, отсутствие четких законодательных процедур при финансировании на муниципальном уровне расходов, решения о которых были приняты на более высоком уровне, - все это создает напряженную ситуацию.