Бюджетирование как инструмент финансового планирования на предприятии

          Если говорить о методической поддержке государством местного самоуправления и развитии муниципальных кадров, то главной здесь является необходимость обучения муниципальных служащих принципам управления после концептуальной и методической разработки содержания качественных муниципальных социальных услуг. Нужно объяснять как можно добиться эффективности, обучать новым управленческим технологиям. На сегодняшний день муниципальное профессиональное образование – наиболее слабое звено в местном самоуправлении.

    Если  рассматривать муниципальных управленцев как первую ступень единой системы управления Россией, то необходимо системно подходить к их профессиональной подготовке. В Послании Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ сказано: «Сегодняшней России и ее будущей инновационной экономике, государственной службе, системе управления и социальных услуг нужна и новая система формирования кадрового резерва, которая позволит привлечь в органы государственного, муниципального управления, в бизнес наиболее талантливых, творчески мыслящих и профессиональных людей. Управленческий резерв должен включать в себя три уровня: муниципальный, региональный и федеральный»²⁾. 

    Законодательно  установленные подходы к территориальной  организации местного самоуправления стали основой для разграничения расходных полномочий между уровнями публичной власти и установления общих принципов организации межбюджетных отношений и механизмов взаимодействия между региональным и муниципальным уровнями для предоставления местным бюджетам финансовой помощи.

    В условиях значительной дифференциации социально-экономического развития как регионов, так и муниципальных образований, созданная на сегодняшний день система межбюджетных отношений в целом обеспечивает условия для исполнения их расходных обязательств.

    Анализ  нескольких лет реформирования местного самоуправления позволил подвести некоторые итоги, разработать предложения по корректировке практики реализации муниципальной реформы и совершенствованию межбюджетных отношений.

    Межбюджетные  отношения строятся на основе разграниченных расходных полномочий между уровнями публичной власти, их эффективность неразрывно связана с эффективностью разграничения расходных полномочий. Однако в данной сфере законодательного регулирования имелись нерешенные проблемы, вызванные, в том числе, наличием пробелов и правовых неопределенностей в отраслевом законодательстве.

    В связи с принятием в 2007 г. комплексных  поправок к Бюджетному кодексу в  основном завершена реализация 10-летней стратегии развития бюджетной системы  РФ и необходимо на практике реализовывать преимущества бюджетного законодательства. Вместе с тем, имелись основания для корректировки финансовых механизмов и инструментов для оптимального распределения средств между публично-правовыми образованиями.

          Во-первых, необходимо было дать оценку дополнительных прав регионов в части межбюджетного регулирования, предоставленных в 2006 – 2008 гг. в целях адаптации муниципалитетов к новой системе межбюджетных отношений и необходимости перераспределения определенной части ресурсов для выравнивания большого количества вновь образованных поселений с низкой налоговой базой.

    Во-вторых, в связи с финансовым кризисом возникла реальная необходимость в  дополнительной финансовой надстройке, создании дополнительных финансовых механизмов страхования исполнения бюджетных обязательств Российской Федерации, регионов и муниципальных образований.

    На  решение вышеуказанных проблем  и были направлены федеральные законы от 25.12.2008 г. N 281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и от 30.12.2008 г. N 310-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации».

    Нормами первого закона уточняются и конкретизируются отдельные полномочия регионов и  муниципалитетов, а также возможности  «субделегирования» государственных  полномочий. Расширены права регионов по наделению органов местного самоуправления полномочиями по предоставлению отдельных мер социальной поддержки, переданных с федерального уровня на региональный уровень:

• по социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации на Чернобыльской АЭС и вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне;
• по выплате государственной пособий гражданам, имеющим детей;
• в сфере иммунопрофилактики инфекционных болезней;
• по выплате инвалидам компенсации страховых премий по договору обязательного страхования.

    Необходимость расширения «делегирования полномочий»  в социальной сфере была вызвана тем, что в настоящее время значительное число регионов передали свои полномочия в социальной сфере муниципалитетам и на муниципальном уровне созданы органы соцзащиты.

    Предоставленное законом право делегирования  позволит избежать создания «дублирующих структур» для исполнения лишь отдельных государственных полномочий социального характера на региональном уровне.

      Разрешена правовая коллизия федерального законодательства по вопросу осуществления органами местного самоуправления регистрационного учета граждан по месту пребывания и места жительства. В настоящее время в соответствии с Законом РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» в населенных пунктах, где отсутствуют территориальные органы Федеральной миграционной службы, функции по контролю и надзору в сфере миграции осуществляет местная администрация. Осуществление данного государственного полномочия органами местного самоуправления не является обязанностью муниципального образования, поскольку данное государственное полномочие и финансовое обеспечение его исполнения не передано на муниципальный уровень в соответствии с требованиями законодательства. Однако закон обязывает граждан регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства, и поселения вынуждены финансировать «федеральный мандат» за счет собственных средств местных бюджетов. Принятым законом предусмотрено осуществление данного учета в полном объеме с 1 января 2011 г. органами Федеральной миграционной службы.

    Расширен  перечень собственных полномочий регионов, которые могут быть переданы с  регионального на муниципальный  уровень законами субъектов РФ, включая:

• создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов РФ;
• полномочия, передаваемые органам местного самоуправления муниципальных районов по сбору информации от поселений, необходимой для ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов.

    Совершенствование межбюджетных отношений в условиях реформирования бюджетного процесса необходимо рассматривать с позиции обеспечения  улучшения деятельности всех уровней  власти по повышению качества жизни  граждан. Однако объем государственных полномочий (в первую очередь региональных), который в настоящее время передается на муниципальный уровень, дает основания оценивать их в отдельных случаях как избыточные, в том числе по причине опосредованного отношения к обеспечению жизнедеятельности населения.

    Муниципальные власти не заинтересованы в максимально  эффективном исполнении государственных  полномочий, а механизмы мониторинга  эффективности и ответственности  их исполнения в должной мере не проработаны, что позволяет отодвинуть их исполнение на «второй план». При отсутствии законодательно установленных ограничений по передаче полномочий и одновременном постоянном расширении перечня возможных к делегированию полномочий на муниципальный уровень данная ситуация будет усугубляться и многие муниципалитеты не смогут обеспечить их исполнение по объективным причинам даже при наличии достаточного финансового обеспечения. Представляется необходимым либо сократить перечень возможных к делегированию на муниципальный уровень госполномочий (что предпочтительнее), либо ограничить объем обязательных к исполнению делегированных полномочий в определенной доле от общих доходов (расходов) местных бюджетов, а в остальных случаях предусмотреть право регионов по делегированию полномочий только по согласованию с представительными органами муниципальных образований. Это приведет к необходимости проводить взвешенную политику в данной сфере с учетом реальных возможностей муниципалитетов по эффективному исполнению госполномочий по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

    Внесенные изменения в Федеральный закон  от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и смежное с ним отраслевое законодательство позволили закрепить право осуществлять нотариальные действия главы администрации муниципального района и специально уполномоченного должностного лица в случае отсутствия нотариуса в расположенном на территории населенного пункта с одновременны закреплением в Бюджетном кодексе за бюджетами муниципальных районов государственной пошлины за совершение нотариальных действий.

    Продлен предельный срок отчуждения или профилирования непрофильного муниципального имущества, не соответствующего требованиям ст.50 Федерального закона N 131-ФЗ, с 1 января 2009 г. на 1 января 2012 г. Это было вызвано необходимостью дополнительной проработки отдельных вопросов нахождения имущества в муниципальной собственности, а также отсутствием федерального закона, регулирующего в соответствии с указанной статьей порядок учета муниципального имущества, особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности.

    Перечень  муниципального имущества определен, исходя из принципа целевого назначения, т.е. в собственности может находиться только то имущество, которое необходимо для решения вопросов местного значения или для осуществления переданных им государственных полномочий.

    Практика  показывает, что частный бизнес в  силу разных объективных причин в  отдельных муниципалитетах не заинтересован в предоставлении населению услуг в отдельных сферах деятельности (связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания и т.д.). Однако муниципалитеты обязаны создать условия для обеспечения жителей этими услугами, что вряд ли возможно без использования имущества.

    Необходимость решения вопроса о переносе указанного срока была важна и для формирования доходной базы местных бюджетов. В  собственности муниципалитетов  находится значительное количество имущество, не входящего в перечень, среди которого нежилые помещения, активно сдаваемые в аренду. Действующая редакция закона ставила под вопрос саму возможность получения налогов от аренды имущества, поскольку оно сдается в силу своего использования для нужд органов местного самоуправления. Массовая продажа таких помещений может привести к потере такого важного стабильного источника доходов. В связи с этим необходимо законодательное включение в состав имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, объектов недвижимости, используемых для получения неналоговых доходов местных бюджетов с учетом правовой позиции Конституционного Суда РФ (Определение от 02.11.2006 г. N 540-0).

    Федеральным законом от 30.12.2008 г. N 310-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» внесены изменения в Бюджетный кодекс, в том числе блок поправок в части межбюджетного регулирования на муниципальном и региональном уровне.

          Частью 4 статьи 15 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено право поселений и муниципальных районов по передаче друг другу части своих полномочий по решению вопросов местного значения с передачей соответствующего финансового обеспечения. Однако бюджетные правоотношения, регулирующие данный вопрос, Бюджетным кодексом не были установлены. В связи с этим:

• дополнены основания возникновения расходных обязательств поселений и

муниципальных районов, т.е. принятие муниципальных  правовых актов в  соответствии с  заключенными соглашениями о передаче полномочий (ст. 86);

• с учетом уточненной редакции определения «субвенций», предусмотренных только в случае передачи государственных полномочий с одного уровня публичной власти на другой, изменена форма передачи средств по указанным соглашениям с «субвенции» на «межбюджетные трансферты» (ст. 142);
• внесено дополнение в части предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов районов бюджетам поселений на осуществление части своих полномочий в соответствии с заключенными договорами (ст. 142.4), введена новая статья 142.5, предусматривающая предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов (таблица 8).