Бюджетирование как инструмент финансового планирования на предприятии

    Создание  всех необходимых условий для успешного функционирования с января 2009 г. бюджетной системы «четвертого» уровня сегодня является первоочередной задачей правительства области. Для этого Департамент финансов области реализует ряд мероприятий по формированию финансовой основы местного самоуправления. Работа ведется по нескольким направлениям.

    Во  – первых, необходимо подготовить  нормативно – правовую базу местного самоуправления. В целях формирования бюджетов муниципальных образований  вновь избранным и назначенным  органам местного самоуправления необходимо принять ряд нормативно – правовых актов, касающиеся осуществления бюджетного процесса, определения налоговой базы и расходных обязательств местных бюджетов. В связи с этим большая нагрузка ложится на муниципальные образования.

    Принятие  на местном уровне решений об установлении местных налогов (налог на имущество, налог на вмененный доход, земельный налог) приобретает особое значение, так как именно эти налоги будут определять доходную базу каждого муниципалитета.

    Во  – вторых, нужно определить налоговый потенциал каждого поселения, чтобы проанализировать возможности финансирования вопросов местного значения, отнесенных к их ведению.

    В настоящее время во всех муниципальных  образованиях Московской области (всего  в Московской области стало порядка 420 – 430 муниципальных образований, из них вновь образованных 350 -360), проводятся расчеты по определению их доходной и расходной частей бюджетов, а также бюджетов поселений.

    Очевидно, что при расчете доходной базы муниципальных образований не всем удается полностью обеспечить потребность в бюджетных средствах на выполнение полномочий органов местного самоуправления, поэтому в качестве дополнительного доходного источника, передаваемого из бюджета субъекта Федерации в местные бюджеты, представляется целесообразным использовать налог на доходы физических лиц, так как он в наибольшей степени отвечает таким критериям как:

• возможность органов местного самоуправления существенным образом влиять на базу налогооблажения и собираемость налогов;
• равномерность размещения налоговой базы по территории субъекта  Федерации;
• зависимость поступлений от налогов непосредственно от уровня благосостояния населения, проживающего на данной территории.

    Следует также отметить, что с целью  создания стимулов для проведения на местном уровне рациональной налогово – бюджетной политики, развития и эффективного использования налогового потенциала муниципальных образований налог на доходы физических лиц мог бы передаваться на постоянной основе в виде единого норматива отчислений.

    Все остальные налоги и сборы, поступающие в бюджет субъекта Федерации, в меньшей степени подходят для дополнительного закрепления за бюджетами муниципальных образований.

    Системный характер хозяйственно-управленческого  механизма определяется взаимосвязанностью, глубокой взаимной обусловленностью выполняемых им функций. Его действие должно обеспечивать согласованное осуществление каждой из функций развития комплекса. Этот механизм имеет сложную структуру, состоящую из множества слагаемых, и эффективность его влияния на все стороны функционирования экономики муниципального образования определяется, прежде всего, их взаимодействием, обуславливается в главном, как более  существенном, именно тем, как работает система хазяйственно-управленческого механизма региона в целом.

    Совершенствование муниципального управления ставит задачу осмыслить теоретически новые требования, связанные с развитием рыночных отношений в процессе управления муниципальными образованиями, а также  выявить основные причинно-следственные связи, определяющие главные направления муниципального управления.

    Дело  в том, что связанность общественных целей производства и частных  интересов присвоения обеспечиваются соответствующей технологией бюджетирования. В рамках единого бюджета ответственность  и ресурсы децентрализуются таким образом, что лицо, принимающее решение, может и должно действовать без специальных команд, постоянно соизмеряя необходимость выполнить установленные задачи и достаточность ограниченных бюджетом средств. Причем важно не только создать условия, чтобы полученные доходы по величине были соразмерны запланированным расходам, но и не допустить при обязательном достижении результатов превышения фактических расходов над запланированными доходами.

    В частности, функции местного самоуправления следует выполнять не только за счет расходования бюджетных средств, но и путем привлечения доходов, полученных от использования объектов права муниципальной собственности и экономических контактов на основе этого права. Объем бюджета нужно устанавливать исходя не из масштаба и сложности проблем, реальных или надуманных, а из способности брать и исполнять обязательства благодаря умелому распоряжению публичными активами, увеличению их ценности и грамотному оперированию возможностями территории.

2. Анализ хода внедрения закона о местном самоуправлении N 131-ФЗ

    Эффективность власти в стране определяется тем, насколько  эффективна власть на первичном, низовом  уровне – в муниципальном образовании. Население судит о работе всей государственной машины по тому, как  работает муниципальная власть. Местное самоуправление в силу своей социальной природы и объективных закономерностей децентрализации управления призвано решать сложнейшие проблемы. Перечень этих проблем – вопросов местного значения – раскрыт в статьях Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

    Для того чтобы муниципальная власть была в состоянии реально решать вопросы местного значения, в Налоговый  и Бюджетный кодекс РФ были внесены кардинальные изменения, после вступления которых в силу муниципальная власть получит большие ресурсы и полномочия. Как отметил Президент РФ Д.А.Медведев в своем Послании Федеральному Собранию, «вопрос повышения ответственности муниципальных начальников за качество и результаты их работы давно назрел. Наделение представительных органов местного самоуправлении столь серьезными полномочиями предполагает, в свою очередь, и повышение требований к качеству их собственной работы»¹⁾.

    Справятся ли местные управленцы с растущими потребностями населения, смогут ли решать сложнейшие проблемы управления? Долгое время на местном уровне существовал миф, что как только орган управления будет выбираться самим населением, жизнь сразу улучшится. Такая точка зрения отражена в прежнем законодательстве о местном самоуправлении, в котором обязательно было наличие в муниципальных образованиях только представительного органа.

    Однако  это оказалось недостаточно.

    Второй, более стойкий и удобный миф  – дать местному самоуправлению много денег в виде постоянной налоговой базы, и тогда все проблемы решаться. Это не так по многим причинам:

• даже огромные финансовые резервы могут просто разворовываться, о чем свидетельствует практика последних десятилетий. Недаром Президент РФ Д.А.Медведев главной проблемой государственного и муниципального управления назвал коррупцию. По степени коррумпированности в 2008 г. Россия заняла 147-е место в мире;
• нужно задуматься, почему в похожих по условиям муниципальных образованиях, с одинаковыми наполняемостью муниципального бюджета и объемом ресурсов, люди живут по-разному: где-то все относительно благополучно и население довольно работой местной власти, а где-то среда обитания запущена и люди резко критикуют власть.

    Надо  научиться управлять:

• финансами, то есть рационально планировать и управлять даже небольшими бюджетными доходами, анализировать и разрабатывать новые финансовые источники, искать инвесторов и т.д.;
• инновациями, то есть овладевать новыми технологиями управления с помощью консультантов и экспертов;
• человеческим потенциалом, прежде всего потенциалом муниципальных служащих, кадров муниципальных организаций и всего местного сообщества;
• информационными технологиями, ставя их на службу местной власти.

    Качество  местной власти определяется качеством профессиональной подготовки сотрудников и системой органов местного самоуправления. И в этом плане решающее слово принадлежит государственной власти. В законодательстве местному самоуправлению гарантирована государственная поддержка: правовая, финансовая, организационная, методическая.

    Основное  внимание уделяется правовой и финансовой поддержке местного самоуправления – это необходимый минимум. Но без профессиональной организации  местного самоуправления ни правовая, ни финансовая поддержка не работают. Неслучайно в развитых странах все более возрастает роль организационной поддержки местного самоуправления.

    Организационная поддержка государством местного самоуправления системно реализуется в настоящее  время в России органами государственного управления.

    1. Разработаны четкие цели-ориентиры  для органов местного самоуправления  – это критерии эффективности  деятельности органов местного  самоуправления (Указ Президента  РФ от 28 апреля 2008 г. N607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»). Особое значение имеет то, что критерии эффективности деятельности органов местного самоуправления логически взаимосвязаны с оценкой органов федеральной власти и власти субъектов РФ и являются их прямым продолжением на местном уровне.

    2. Сформирована новая система органов  местного самоуправления, обязательных  для осуществления реального  права населения на местное  самоуправление, которая включает  в себя главу муниципального  образования, представительный орган и местную администрацию.

    3. Разработаны новые механизмы  прямой и обратной связи субъекта  и объекта муниципального управления  – комплекс разнообразных форм  и методов подготовки и обсуждения  с населением важнейших управленческих  решений. 

    4. Внедряются инновационные механизмы для обеспечения прозрачности власти и социального контроля за деятельностью органов местного самоуправления: обязательное опубликование докладов о результатах работы на официальных интернет-сайтах муниципалитета и субъекта РФ, обязательное проведение социологических опросов населения.

    5. Сформирован механизм выявления  и поощрения лучших управленцев,  благодаря которому возможно  создание позитивной конкурентной  среды. Как показала длительная  практика взаимодействия муниципальных  и региональных органов, конкурентная среда может быть и негативной – если муниципальные руководители конкурируют не по показателям, характеризующим качество жизни населения и степень внедрения новых методов и принципов управления, а по иным своим качествам. И в такой негативной среде поощрительные финансовые средства муниципалитеты получали в силу субъективных причин.

    6. Разрабатывается механизм управленческого  контроля мониторинга эффективности  работы муниципалитета. Принципиальным  новшеством такого механизма является составление перечня показателей, необходимых для определения неэффективных расходов местных бюджетов.

    7. Установлены санкции за неэффективное  управление, вплоть до введения  временного финансового управления. Особенно перспективным в плане  составления эффективного местного самоуправление является создание института профессиональных управляющих местной администрацией, призванного повысить профессионализм муниципальных служащих.

    Это лишь первые шаги на пути к эффективной  профессиональной организации местного самоуправления.

    Самая сложная работа аналитиков на государственном  уровне – это определение стандартов качества муниципальных социальных услуг и процедур их предоставления, то есть муниципальных регламентов.

    Следующим шагом должен стать переход от формулирования показателей эффективности к определению индикаторов эффективности – как минимально необходимых, так и лучших. Эффективность должна измеряться конкретными индикаторами, одинаковыми для всех муниципалитетов – городских округов или муниципальных районов со сходными условиями деятельности.

    Затем последует разработка федеральных  и региональных нормативов финансового  и прочего ресурсного обеспечения  конкретных стандартов и процедур качества муниципальных услуг.