Современное состояние и перспективы дошкольного образования

4.2.2.2. Семейные детские сады

Семейные детские сады представляют собой новую форму  организации дошкольного  образования, направленную на обеспечение всестороннего  развития детей, не посещающих дошкольных образовательные учреждения, поддержку  многодетных семей, предоставления многодетным родителями возможности трудоустройства, практической реализации индивидуального подхода в воспитании ребенка, а также на расширение форм дошкольного образования для детей с проблемами здоровья и развития. Программы семейных детских садов активно реализуются в Москве, Кемеровской области, Уфе. Законодательство, необходимое для организации детских садов семейного типа было принято в декабре 2008г. в Ленинградской области. Примерное положение о детском саде на дому – филиале дошкольного образовательного учреждения разработано в Республике Якутии. В приложении 2 приводится нормативные документы, регламентирующие деятельность семейных детских садов в Московской области и Республики Якутии. Внедрение аналогичных программ планируется также во Владивостоке и Республике Бурятии. В настоящее время данная форма имеет очень узкую целевую группу в силу ограниченности финансирования.  В различных регионах к данной группе причислены:

• многодетные семьи, имеющие 3 и более детей в возрасте от 2 месяцев до 7 лет (Уфа)
• многодетные семьи, имеющие 3 и более детей в возрасте от 2 месяцев до 7 лет, либо многодетные семьи с одним или двумя детьми дошкольного возраста при условии приема детей дошкольного возраста из других семей (Москва);
• многодетные семьи, имеющие 3 и более детей в возрасте от 2 месяцев до 7 лет, а также (с 1 апреля 2009г.) семьи, имеющие ребенка дошкольного возраста и ребенка-инвалида (Кемеровская область).

В случае, если семья удовлетворяет  предъявленным требованиям, один из родителей получает возможность становится воспитателем и получает из бюджета Москвы зарплату и средства на организацию питания, расходование средств контролируют окружные управления образования

В силу крайне жесткого фильтра  на участие в программе количество участников в регионах очень невелико:

Москва – 160 семейных детских садов (550 детей) (Источник: http://www.tvc.ru/ShowNews.aspx?top=5&id=9df12fa0-225a-4afd-8fa1-ee4608c69c8c);

Кемеровская область  – 473 семейных детских садов (1522 детей) (Источник: http://edu.kem.ru/index.php?option=com_content&task=view&id=539&Itemid=54);

Уфа – 10 групп семейного воспитания

Развитие данной формы  выгодно бюджетам, поскольку они  экономят на строительстве детских  садов, их эксплуатации, заработной плате  персонала и т.д. Домашнее воспитание дешевле детсадовского: так, например, в Уфе с учетом всех расходов, в том числе на заработную плату, его стоимость в начале 2009г. составляла три тысячи рублей, что на тысячу рублей меньше, чем в муниципальном дошкольном учреждении.

Важной характеристикой  региональной или муниципальной  программы семейных детских садов является объем образовательных услуг, к которым получают доступ воспитанники. Если в Москве организация семейного детского сада предполагает введение, помимо ставки воспитателя, еще в общей сложности 1,5 ставки различных специалистов (воспитатель по физкультуре, музыкальный руководитель, старшая медицинская сестра, педагог-психолог, социальный педагог), оказывающих образовательные услуги воспитанникам семейного детского сада, то в Кемеровской области отводится в точности 1 ставка (по четверти ставок воспитателя, повара, работника кухни и уборщицы) для воспитателя семейного детского сада.

Региональный опыт Москвы, Уфы, Кемеровской области  представлен в приложении 2

4.2.2.3. Программы пособий семьям с детьми, не посещающими детские сады

Как уже отмечалось ранее, в большинстве регионов страны остро ощущается нехватка мест в детских садах, что выражается в наличии многочисленной категории детей дошкольного возраста, стоящих на учете для определения в муниципальные образовательные учреждения.

Добиться сокращения очереди можно различными способами, например, расширяя строительство, оптимизируя существующую сеть ДОУ, реструктуризируя систему образовательных учреждений и др. Однако, как показывает региональный опыт, существенно снизить численность желающих попасть в детские сады можно и без наращивания объемов сети муниципальных учреждений.

В ряде регионов используется такой механизм как предоставление пособий (компенсаций) родителям детей  дошкольного возраста, не посещающих государственные и муниципальные  ДОУ. Существуют значительные региональные особенности в реализации таких программ. Если в Костромской, Самарской и Иркутской областях данную программу в большей степени следует относить к социальной поддержке социально уязвимых категорий граждан (малообеспеченные, многодетные), то выплаты, реализуемые в Красноярском и Пермском краях, в основном нацелены на сокращение очереди в муниципальные ДОУ за счет материальной поддержки домашнего воспитания детей младшего дошкольного возраста.

Сравнительный анализ различных региональных программ пособий семьям с детьми, не посещающими детские сады представлен в приложении 3, таблица 9.

Следует понимать, что  программы помощи семьям, воспитывающим  детей, не посещающим ДОУ – вынужденная  мера, обусловленная нехваткой мест в государственных и муниципальных учреждениях. Участие в таких программах является более привлекательным для наиболее малообеспеченных слоев населения, в том числе и для неблагополучных семей, что может дополнительно снизить доступность дошкольного образования для проживающих в них детей. Чтобы снизить подобные риски при определении критериев участия в программе могут учитываться различные характеристики социального статуса семьи. Так, например, в пермскую программу был включен механизм предотвращения снижения доступности услуг дошкольного образования для детей из семей, находящихся в социально-опасном положении – родители детей, зарегистрированных в органах и учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних как находящиеся в социально-опасном положении, не могут участвовать в программе, а их дети должны быть приняты в дошкольные учреждения.

Ниже представлен региональный опыт внедрения программ пособий  семьям с детьми дошкольного возраста, не посещающими дошкольные образовательные учреждения, на примере Пермского края и Красноярского края. В приложении 3 представлено постановление Администрации г. Перми от 11 декабря 2008 г. N 1195 «О реализации пилотного проекта "Предоставление пособий семьям, имеющим детей в возрасте от 1,5 до 5 лет, не посещающих дошкольные образовательные учреждения"», регламентирующее порядок предоставления пособий семьям, имеющим детей в возрасте от 1,5 до 5 лет, не посещающих дошкольные образовательные учреждения в г. Перми.

Региональный опыт Пермского края представлен в приложении 4

4.2.3. Организационно-экономические  механизмы, содействующие повышению  доступности услуг дошкольного  образования: целевые потребительские  субсидии и муниципальный заказ.

Одним из подходов к решению  проблемы нехватки мест в муниципальных детских садах является финансирование органами местного самоуправления дошкольных образовательных услуг, оказываемых для населения иными (альтернативными) поставщиками. В качестве механизмов привлечения частных поставщиков к оказанию услуг дошкольного образования за бюджетные средства могут быть рассмотрены такие организационно-экономические механизмы как муниципальный заказ и целевые потребительские субсидии.

Использование данных механизмов позволяет полностью или частично удовлетворить спрос на эти услуги без единовременных капитальных затрат бюджета на строительство и реконструкцию новых муниципальных детских садов, избежав при этом и административных издержек, возникающих при передаче помещений из одной собственности в другую и т.п. Кроме того, применение указанных механизмов дает возможность гибко реагировать на изменение потребительского спроса на данные услуги простым изменением объемов бюджетного финансирования услуг без административных издержек, связанных с преобразованиями сети учреждений.

Обязательным условием для использования механизмов муниципального заказа и целевых потребительских  субсидий является существование в  муниципальном образовании необходимого количества поставщиков дошкольных образовательных услуг, которое  бы могло удовлетворить имеющийся спрос на эти услуги, или же наличие в муниципальном образовании высокого потенциала для развития рынка поставщиков дошкольных образовательных услуг. Потенциал для развития рынка поставщиков заключается в развитости и активности общественного некоммерческого сектора, наличии (пусть и в небольшом количестве) частных  поставщиков дошкольных образовательных услуг, активности бюджетных учреждений в оказании платных услуг, относительно высоком уровне жизни и, следовательно, платежеспособности населения. В случае наличия в муниципальном образовании высокого потенциала для развития рынка поставщиков дошкольных образовательных услуг начало бюджетного финансирования данных услуг должно экономически стимулировать реализацию этого потенциала.

4.2.3.1. Целевые потребительские субсидии

Целью применения технологии целевых потребительских субсидий (сертификатов, ваучеров) является совершенствование  механизмов реализации прав граждан на получение услуг за счет бюджетных средств. При использовании данной технологии сам потребитель выбирает конкретного поставщика услуги среди поставщиков, отвечающих определенным требованиям, а оплата поставщику осуществляется после оказания услуги потребителю.

Использование потребительских  субсидий на получение услуг по уходу и присмотру за детьми дошкольного возраста позволяет увеличить количество поставщиков дошкольных образовательных услуг за счет включения в их число частных предпринимателей и иных заинтересованных поставщиков, создать конкуренцию между поставщиками услуг за потребителя, содействовать увеличению предложения услуг при существовании повышенного спроса на данные услуги, повысить прозрачность бюджетного финансирования услуг. Таким образом, одним из существенных преимуществ данной технологии является создание условий для экономического стимулирования развития конкурентного рынка поставщиков услуг дошкольного образования, что в свою очередь будет способствовать повышению качества и доступности данных услуг.

Предоставление субсидии потребителю в виде сертификата  или ваучера, а не в форме денежных средств, позволяет обеспечивать целевое потребление бюджетных средств и сохранять контроль над качеством предоставляемых услуг в сфере дошкольного образования.  Технология носит целевой характер, поскольку «заставляет» потребителя получать услугу гарантированного качества, но при этом дает ему свободу в выборе того поставщика, у которого получать услугу удобнее и выгоднее (исходя из индивидуальных предпочтений и возможностей клиента).

Региональный опыт г. Арзамаса представлен в приложении 5

4.2.3.2. Муниципальный заказ

Размещение муниципального заказа на реализацию услуг дошкольного  образования в образовательных  учреждениях и организациях любой  организационно-правовой формы и  ведомственной принадлежности (в  том числе и на базе родительских сообществ), которые способны создать необходимые условия для воспитания и обучения детей дошкольного возраста, присмотра и ухода за ними, является эффективным финансово-экономическим механизмом, используемым регионами с целью повышения доступности услуг дошкольного образования. Нормативно-правовой основой размещения муниципального заказа на реализацию услуг дошкольного образования на конкурсной основе является Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Механизм муниципального заказа на услуги в сфере дошкольного  образования является формой прямого  финансирования поставщика услуги. При  применении этого механизма выбор  одного наилучшего поставщика осуществляется на конкурсной основе распорядителем бюджетных средств, который, таким образом, выступает в роли заказчика. Механизм заказа позволяет снизить очередность в дошкольные образовательные учреждения за счет привлечения к оказанию услуг дошкольного образования частных поставщиков услуг дошкольного образования с сохранением возможности осуществлять контроль за качеством предоставляемых ими услуг.

В качестве предмета заказа выступает формируемое заказчиком техническое задание на оказание услуг, которое включает в себя конкретные параметры услуг, их ожидаемые результаты и рассчитанную заказчиком максимальную стоимость оказания услуг (начальную цену контракта).

Ответственность поставщика за соблюдение требуемых параметров технического задания и достижение результатов обеспечивается контрактной основой отношений заказчика и поставщика.

Четкое техническое  задание позволяет заказчику  проводить полноценный мониторинг поставки услуг, а также последующую  оценку их результативности и эффективности. Особенностью мониторинга выполнения заказа является контроль содержательных моментов оказания услуг (соблюдение качественно-количественных параметров технического задания) и достижения результатов предоставления услуг, а не контроль постатейного расходования исполнителем финансовых средств, общий объем которых определен договором.

Региональный опыт Новосибирской области представлен  в приложении 6

4.2.3.3. Сравнение механизмов муниципального заказа и целевой потребительской субсидии

Сравнительный анализ механизмов муниципального заказа и целевых потребительских субсидий (приложение 7, таблица 10) свидетельствует о том, что между ними существуют значимые функциональные различия. С точки зрения потребителя услуг дошкольного образований одно из основных отличий механизма муниципального заказа от механизма целевых потребительских субсидий состоит в том, что механизм заказа не обеспечивает потребителю услуг права выбора и смены поставщика, т.к. поставщик назначается потребителю распорядителем бюджетных средств. С точки зрения распорядителя бюджетных средств важное значение имеет возможность экономии бюджетных средств при применении механизма муниципального заказа. Однако, в случае если возможность экономии бюджетных средств за счет ценовой конкуренции участников конкурса муниципального заказа не является единственным критичным параметром, можно сделать вывод о том, что механизм целевых потребительских субсидий в целом является оптимальным для бюджетного финансирования дошкольных образовательных услуг.