Разработка методологии выбора стратегии социально-экономического развития муниципального образования

gn="justify">     Федеральный же закон от 6 октября 2006 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывает лишь на то, что принятию бюджета на любом уровне муниципального образования должно предшествовать формирование плана социально-экономического развития.

     В этих условиях процесс формирования плановых и прогнозных документов муниципальных  образований, как уже указывалось  выше, регулировался в основном законами и иными нормативно-правовыми документами субъектов Российской Федерации, содержащими различные подходы к понятию «территориальное планирование и прогнозирование», формам и методам планирования и управления социально-экономическим развитием муниципальных образований.

     Анализ  текущего состояния плановых и прогнозных документов муниципальных образований  Сибирского федерального округа, вышедших за последние пять – семь лет, привел руководителей обеих ветвей государственной  власти субъектов Российской Федерации округа к необходимости формирования единой методики муниципального планирования и прогнозирования.

     Это выразилось в совместном решении  Совета при полномочном представителе  Президента Российской Федерации в  Сибирском федеральном округе, Совета законодателей округа и Совета межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Сибирское соглашение», принятом 29 марта 2009 года в г. Иркутске.

     Как уже было сказано выше, в качестве основного планово-прогнозного документа муниципального образования было решено принять комплексную программу социально-экономического развития муниципального образования. В общем виде принципиальная схема формирования комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования приведена на рисунке 1.1.

 

     

     Рис. 1.1 - Принципиальная схема формирования комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования 

     В ходе изучения материала следует исходить из ряда положений, которые должны облегчить как правильное понимание основных положений, изложенных в ней, так и их применение на практике.

     Первое. Планово-прогнозные документы муниципальных  образований разного уровня могут и должны отличаться друг от друга поставленными в них целями, путями и методами их достижения, а значит, содержанием разделов комплексных программ, количеством индикаторов и расчетных показателей и т.д. Однако базовые принципы, лежащие в основе разработки разделов комплексной программы, формирования систем индикаторов и расчета показателей должны соблюдаться как для поселения с численностью населения в 300 человек, так и для городского округа с населением более 1 млн. человек.

     Второе. Двухуровневая система местного самоуправления (городской округ, муниципальный район и городские, сельские поселения) предопределяет два типа комплексных программ. Для первого уровня муниципальных образований (городской округ, муниципальный район) комплексная программа включает в себя концепцию, стратегический (при необходимости), долгосрочный, среднесрочный, текущий планы, а для муниципальных районов – и приоритетные направления развития входящих в них поселений.

     Для второго уровня (поселений), так как  задачи формирования приоритетов развития поселения на долгосрочный период решаются ими в рамках единой концепции социально-экономического развития совместно с муниципальными районами, комплексная программа может не содержать раздела долгосрочного планирования. Однако это не означает, что долгосрочное планирование не присутствует в качестве составного элемента территориального планирования для этого уровня муниципальных образований. Просто в силу объективной необходимости индикаторы и показатели долгосрочных планов поселений более целесообразно формировать на уровне комплексных программ муниципальных районов. При этом соблюдение принципов территориального планирования требует непосредственного участия местного самоуправления поселений в разработке и утверждении этих разделов программ.

     Третье. Методика построения комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований должна предполагать формирование конечного документа не по методу построения «башни», когда на массивное основание (долгосрочный план) надстраиваются следующие конструкции (среднесрочный и текущий планы) в виде отдельных документов. Все это сделало бы документ громоздким и неудобным для практической реализации.

     Более практичным является метод «матрешки», когда, например, локальные и промежуточные  цели подаются как цели, обеспечивающие реализацию стратегических целей. Индикаторы плановых разделов сводятся в одну или несколько таблиц, а планы мероприятий по выполнению долгосрочных целей включают в себя план первоочередных шагов, обеспечивающих одновременно и реализацию текущего (годового) плана и т.д.

     Всю работу по формированию комплексной  программы социально-экономического развития муниципального образования  предполагает выполнение трех последовательно  реализуемых этапа: организационно-подготовительный, прогнозно-аналитический и, собственно, этап планирования.

1. Организационно-подготовительный этап:

     Комплексная программа и планы социально-экономического развития муниципальных образований, как правило, разрабатываются под  эгидой органов исполнительной (распорядительной) власти местного самоуправления.

     Однако  основанием для начала разработки программы  и планов социально-экономического развития муниципального образования  должно являться решение его представительного органа власти. Помимо самого решения о необходимости составления программы, представительный орган муниципального образования должен сформулировать постановки задач, установить сроки плановых периодов, сроки реализации отдельных этапов и работы над программой в целом, а также определить в бюджете муниципалитета размеры и источники финансирования работ.

     Инициаторами  принятия подобного решения могут  выступать как депутаты, так и  глава муниципального образования, который обосновывает необходимость  разработки программы и выносит  на рассмотрение органов представительной власти проект решения по данному вопросу.

     Решение о разработке планов и программ социально-экономического развития должны принимать:

     – на уровне городского округа и муниципального района, городского округа и сельского  поселения с численностью жителей, обладающих избирательным правом, более 100 человек – представительные органы муниципальных образований;

     – на уровне сельских поселений с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 жителей – сходы граждан.

     Таким образом, принятию главой муниципального образования постановления о начале работ над комплексной программой социально-экономического развития должно предшествовать решение, принятое и оформленное надлежащим образом представительным органом муниципального образования.

     Постановление также должно содержать в виде отдельного приложения уточненные цели планирования, постановки задач разработчикам, уточненные сроки их реализации, сроки завершения этапов плановых работ и результаты работы.

2. Прогнозно-аналитический этап:

     Второй  этап работ по формированию комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований закладывает основу всех последующих этапов разработки и реализации комплексных программ. В связи с этим он должен выполняться с особой тщательностью.

     Итоговые  документы этого этапа работы в полном или частичном объеме используются как при формировании долгосрочного, среднесрочного и текущего планов, так и при мониторинге и организации исполнения всей комплексной программы.

     Прогнозно-аналитический  этап формирования комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования предполагает следующую последовательность работ:

1. Формирование и анализ информационной базы муниципальных образований;
2. Разработка концепции устойчивого развития муниципальных образований;
3. Разработка стратегического плана социально-экономического развития муниципального образования.

     Разработка  стратегического плана в качестве отдельного раздела комплексной  программы социально-экономического развития муниципальных образований  актуальна лишь для крупных городских округов.

     Для муниципальных районов, городских  и сельских поселений более рациональным является определение стратегических приоритетов или приоритетных направлений  развития экономики и социальной сферы. При этом приоритетные направления  развития поселений должны входить в качестве составных элементов в концепцию развития соответствующих муниципальных районов.

     Формирование  и анализ информационной базы

     Данный  раздел является для каждого муниципального образования уникальным и, прежде всего, во многом зависит от имеющейся в наличии системы мониторинга социально-экономических процессов. Полная информационная база, адекватно описывающая в понятных для населения и достаточных для разработчиков системах показателей стартовые условия муниципального образования, является основой правильности выбора достижимых в плановый период стратегических приоритетов устойчивого конкурентоспособного развития муниципального района, городского округа, поселения, а потому требует к себе особого отношения.

     Мониторинг  текущего состояния муниципального образования должен проводиться на основе данных, полученных из трех источников:

     Во-первых, это данные территориальных органов  государственной статистики, Федеральной  службы по налогам и сборам и других ведомств, располагающих необходимой информацией, а также данные, представляемые на договорной основе предприятиями реального сектора экономики.

     Во-вторых, это информация по величине ресурсного и природного потенциалов, имеющихся  в распоряжении отраслевых подразделений  администрации муниципального образования, а также соответствующих специализированных организаций, отвечающих за реализацию вопросов местного значения на территории муниципального образования.

     В-третьих, это результаты репрезентативного  опроса представителей всех слоев местного сообщества. Изучение общественного мнения может проводиться не только путем анкетирования или специальных опросов общественного мнения, но и в ходе работы «общественных приемных», дней «прямого провода» конференций, семинаров специалистов, собраний, сходов граждан, интерактивного голосования по отдельным темам и т.д.

     Очень важно, чтобы изучение мнения затрагивало  все слои местного сообщества.

     Полученный  из всех источников информационный массив должен быть сформирован в единый документ. Таким документом является паспорт муниципального образования. Паспорт должен периодически актуализироваться и быть удобным в работе как для органов местного самоуправления, так и для органов вышестоящего уровня.

     Сформированная  по блокам и разделам в виде паспорта информация является исходной базой для комплексного анализа текущего состояния социальной сферы и экономического сектора муниципального образования, диагностики проблем территории, выявления потенциала и ограничений развития экономики и социальной сферы муниципального образования.

     Комплексный анализ информации любой административно-территориальной  единицы, как правило, проводится с  применением двух наиболее действенных  методологических подходов: исторического, или историко-географического, и  структурно-функционального.

     Исторический (историко-географический) подход позволяет  исследователям понять историческую логику, внутреннюю закономерность зарождения, становления и развития муниципального образования в данной географической точке, выделить движущие силы и источники, определяющие пространственные, структурные, демографические сдвиги, качественные изменения исторической миссии муниципального образования в различные периоды времени. Изучение этих аспектов развития муниципального образования позволяет с определенной достоверностью провести экстраполяцию отдельных процессов жизненного цикла муниципального образования на будущие периоды.