Разработка методологии выбора стратегии социально-экономического развития муниципального образования

     Вторая  причина – слабая профессиональная подготовка аппарата органов местного самоуправления, отсутствие готовности работников органов местного самоуправления к плановой реализации вопросов местного значения в условиях социального партнерства с бизнесом и гражданским сообществом. На это зачастую накладывается отсутствие социальной ответственности бизнеса и не преодоленный пока (особенно в сельской местности) «экономический инфантилизм» населения.

     Третья  причина – недостаточное методологическое обеспечение плановых и прогнозных работ на уровне муниципальных образований со стороны субъектов Российской Федерации и органов федеральной власти. Это наглядно видно из анализа качества методологии и качества процесса формирования плановых и прогнозных документов.

     Что касается форм реализации принципа персональной ответственности, они носят достаточно разнообразный характер. В одних случаях к программе прилагается план действий администрации, в других случаях – план мероприятий, в третьем случае – распоряжение главы муниципального образования, возлагающего ответственность за реализацию плановых решений на конкретного работника администрации или его структурное подразделение.

     В то же время очевидно, что основной причиной большинства недостатков, присущих настоящему периоду территориального планирования и управления муниципальных образований, наряду с отсутствием методического обеспечения этого важнейшего участка работ, является острый дефицит подготовленных кадров. Поэтому о реализации принципа профессионализма в настоящий период, пока говорить не приходится.

     Виды  и глубина выявленных слабостей и недостатков в планировании и прогнозировании социально-экономического развития муниципальных образований Сибирского федерального округа позволяют говорить об их общесистемном характере. Поэтому для их устранения необходимо реорганизовывать всю систему планирования и прогнозирования в Российской Федерации.

     В качестве приоритетных направлений  реорганизации данной системы в  части, касающейся планирования и прогнозирования, в Сибирском федеральном округе выбраны следующие:

     – создание в каждом субъекте Российской Федерации постоянно действующей методической базы и учебно-консультационного пункта по проблемам планирования и управления муниципальными образованиями;

     – организация подготовки и переподготовки кадров специалистов местного самоуправления;

     – создание и доведение до каждого  муниципального образования сборника модельных правовых актов, обеспечивающих единые организационные, правовые, методологические и методические подходы к планированию и управлению социально-экономическим  развитием муниципальных образований;

     – разработка программного обеспечения  по формированию финансовых, материальных и трудовых балансов муниципальных  образований;

     – формирование региональных и межрегиональных  информационных банков данных, обеспечивающих сравнительный анализ социально-экономического развития муниципальных образований как на этапе формирования планов и прогнозов, так и на этапе их реализации;

     – организационно-финансовая поддержка  плановых работ в муниципальных  образованиях;

     – разработка и доведение до каждого муниципального образования единых методических рекомендаций по формированию комплексных программ социально-экономического развития муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений;

     – разработка в каждом субъекте Российской Федерации округа на основе предлагаемой методики «пилотных» проектов комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований с целью выявления в них и в реализованной на местах системе организации планирования наиболее характерных «узких мест».

 

      1.3 Формирование комплексных программ социально – экономического развития в муниципальных образованиях 

     2008 год стал для многих руководителей и специалистов территориального управления годом осознания необходимости активной работы в направлении решения проблемы восстановления управляемости процессов социально-экономического развития субъектов Федерации и муниципальных образований. Этот вопрос активно обсуждался на совместном заседании Совета Сибирского федерального округа и Совета межрегиональной ассоциации «Сибирское соглашение» (пп. 4в п. 1 решения от 21 января 2008 года № 21), на совместном заседании Совета при полномочном представителе и Высшего экономического совета Сибирского федерального округа (пп. 6 п. 2 решения от 16 ноября 2008 года № 1).

     Основные  подходы к комплексному территориальному планированию были рассмотрены, обсуждены  и коллегиально приняты решением Совета при полномочном представителе  Президента Российской Федерации в  Сибирском федеральном округе, прошедшем 29 марта 2009 года в г. Иркутске.

     На этом заседании были также коллегиально определены типы, сроки действия, формы утверждения и согласования плановых (программных) и прогнозных документов муниципальных образований Сибирского федерального округа.

     Так, на уровне муниципального района (городского округа) принято целесообразным и предложено органам местного самоуправления сформировать:

     1. Концепцию развития муниципального района (на 10 – 15 лет);

     2. Приоритетные направления развития поселений (на 10 – 15 лет);

     3. Комплексную программу социально-экономического развития муниципального образования, включающую:

     – долгосрочный план (на 10 лет);

     – среднесрочный план (на 5 лет);

     – годовые планы;

     – муниципальные целевые программы;

     – инвестиционные бизнес-проекты.

     Указанные плановые документы рекомендовано утверждать постановлениями органов представительной власти муниципального района после согласования в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

     На  уровне городских и сельских поселений  органам местного самоуправления рекомендовано сформировать и после согласования в органах исполнительной власти муниципального района утвердить постановлением Совета депутатов или решением сходов граждан:

     1. Среднесрочную программу социально-экономического развития поселения (на 4 – 5 лет), определяющую приоритеты развития и точки экономического роста в каждом поселении;

     2. Годовые планы.

     В связи с отсутствием в предыдущие годы полноценной практики планирования развития муниципалитетов, сложностью самого процесса планирования, связанной в первую очередь с отсутствием достаточно подготовленных квалифицированных специалистов в органах местного самоуправления, было решено на первом этапе определить так называемые «пилотные» муниципальные образования, в которых будет осуществлена апробация предлагаемой методики планирования.

     Субъекты  Федерации округа осуществляли выбор  «пилотных» муниципалитетов самостоятельно, исходя из местных особенностей (отдаленность от областного (краевого, республиканского) центра, уровень квалификации руководителей и специалистов органов местного самоуправления и др.), а также ранее наработанной практики территориального планирования.

     Перечень  муниципальных образований субъектов  Федерации округа, в которых осуществляется «пилотный» проект по формированию программных документов, был утвержден на упомянутом выше Совете при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе от 29 марта 2009 года.

     В 15 субъектах Федерации округа выбрали  по одному муниципальному району, в Читинской области – 2 муниципальных района. Кроме того, в ходе визитов полномочного представителя А.В. Квашнина в субъекты Федерации округа, было предложено расширить список и включить в качестве «пилотных» дополнительно еще несколько муниципалитетов (5 муниципальных районов и 1 сельское поселение).

     Решением  Совета при полномочном представителе  Президента Российской Федерации в  Сибирском федеральном округе (протокол от 29 марта 2009 года) органам государственной власти, органам местного самоуправления выбранных муниципальных образований было рекомендовано до 1 июля 2009 года подготовить проекты комплексных программ социально-экономического развития муниципальных районов, а также проекты среднесрочных программ развития поселений, входящих в состав «пилотных» муниципалитетов.

     Точкой  «отсчета» – началом действия программ – было решено принять 2008 год.

     Необходимо  отметить, что руководителями и специалистами  органов государственной власти субъектов Федерации округа, органов  местного самоуправления в кратчайшие сроки проведена значительная работа. В каждом субъекте Российской Федерации округа были определены лица, ответственные от администрации субъекта за реализацию «пилотного» проекта. То же самое было сделано и на муниципальном уровне.

     С учетом полученного опыта формирования комплексных программ социально-экономического развития «пилотных» муниципальных образований необходимо до 1 сентября 2010 года разработать (актуализировать) в масштабах Сибирского федерального округа:

     – среднесрочные и годовые программы социально-экономического развития городских и сельских поселений (по согласованию с органами исполнительной власти муниципальных районов);

     – комплексные программы социально-экономического развития муниципальных районов и городских округов (по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации);

     – комплексные программы социально-экономического развития субъектов Федерации (по согласованию с Правительством Российской Федерации).

     При этом плановые и прогнозные документы  утверждаются постановлениями соответствующих органов представительной власти.

     Условием  интеграции комплексных программ поселений  в программные документы муниципальных  районов, а комплексных программ муниципальных районов и городских  округов – в программные документы  регионов и федеральные программы является наличие единой методики их формировании и единой методики реализации.

     1.4 Методические подходы к формированию и реализации комплексных программ социально-экономического развития муниципального образования

 

     Федеральной правовой основой, регламентирующей разработку органами местного самоуправления документов по вопросам территориального прогнозирования, планирования и программирования на текущий период, являются:

• Конституция Российской Федерации;
• Гражданский кодекс Российской Федерации;
• Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»;
• Федеральный закон от 6 октября 2006 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

     Однако, как показала практика, для обеспечения  единообразного и системного подхода  к территориальному планированию и  прогнозированию, как на уровне субъектов  РФ, так и на уровне муниципальных  образований, этих документов явно недостаточно.

     Так, например, из Федерального закона Российской Федерации от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании  и программах социально-экономического развития Российской Федерации» следует, что прогнозы социально-экономического развития должны разрабатываться в целом по Российской Федерации, по народно-хозяйственным комплексам, отраслям экономики и по регионам. Прогноз, концепция и программа, согласно Закону, должны разрабатываться на долгосрочную перспективу (один раз в пять лет на десятилетний период), среднесрочную перспективу (от трех до пяти лет с ежегодной корректировкой) и краткосрочную перспективу, то есть ежегодно. Очевидно, что эти положения можно было бы распространить и на муниципальные образования. Однако Правительство РФ с этими инициативами пока в Государственную Думу не вышло.