Разработка методологии выбора стратегии социально-экономического развития муниципального образования

     Принцип системности и комплексности  социально-экономического развития муниципального образования необходимо рассматривать  в единстве с реализацией следующих  принципов планирования:

     – принципа единого экономического и социального пространства, так как муниципальное образование, как уже было сказано, является открытой экономической и социальной системой и ее функционирование связано не только с воздействием внешней среды, но и с несовпадением административных и экономических границ, вследствие чего комплексное развитие одного муниципального образования тесно связано с другими, а системность плановых документов должна учитывать общие тенденции и приоритеты развития определенных территорий;

     – принципа минимизации риска, так  как в плановых документах должны быть учтены все возможные риски, связанные как с объективными, так и субъективными факторами;

     – принципа эффективности, так как  необходимо достижение больших результатов  меньшими ресурсами, в кратчайшие сроки и наименьшими издержками;

     – принципа профессионализма, так как  он предполагает подбор специалистов из различных структур исполнительной власти, экономистов-экспертов, ученых и других участников организации  разработки плановых и прогнозных документов, которые имеют опыт сбора, обобщения и анализа информации, а также подготовки проектов разных вариантов плановых и прогнозных документов.

 

      1.2 Основные недостатки  плановых и прогнозных  документов муниципальных образований 

     Аппарат полномочного представителя Президента Российской Федерации в Сибирском федеральном округе и Межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Сибирское соглашение» провели анализ основных плановых и прогнозных документов муниципальных образований Сибирского федерального округа.

     На 1 мая 2009 года на территории Сибирского федерального округа находится 16 субъектов Российской Федерации, 399 муниципальных районов и городских округов и 3792 городских и сельских поселений, из них около 80% были образованы в конце 2008 года. Три субъекта Российской Федерации – Красноярский край, Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа объединились в соответствии с результатами проведенного в 2008 году референдума. Два субъекта Российской Федерации – Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский округ – находятся в процессе объединения.

     В ходе работы из общего числа муниципальных  образований были проанализированы плановые и прогнозные документы  в 82 муниципальных образованиях, в  том числе в 28 городских округах (11 из них – столицы субъектов Российской Федерации), 43 муниципальных районах, 8 городских и 3 сельских поселениях, расположенных в 12 регионах Сибири.

     В выбранных для анализа муниципальных  образованиях сосредоточено около 86% производственного потенциала и проживает более двух третей населения Сибирского федерального округа. Общее число анализируемых документов – 194. Комплект среднесрочных муниципальных целевых программ (СМЦП), независимо от их числа (например, в Иркутске принято 47 СМЦП), планов мероприятий и т.д. рассматривался в силу однородности методики их формирования как один документ.

     Анализируемые планы и программы социально-экономического развития и иные плановые (прогнозные) документы муниципальных образований  в условиях отсутствия государственной плановой политики, информационной недостаточности и отсутствия в стране системы подготовки и переподготовки плановых работников, несомненно, являются позитивным шагом в формировании, становлении и развитии системы местного самоуправления. Нет никакого сомнения в том, что они могут послужить хорошей платформой, а в ряде случаев и первым шагом для перехода к научно обоснованной системе комплексного территориального планирования.

     Всего к анализу были приняты документы  муниципальных образований из двенадцати субъектов Российской Федерации, находящихся на территории Сибирского федерального округа.

     Группировка муниципальных образований по субъектам  Российской Федерации выглядит следующим  образом:

     – Республика Алтай – 3 муниципальных образования;

     – Республика Хакасия – 7 муниципальных  образований;

     – Республика Бурятия – 6 муниципальных  образований;

     – Алтайский край – 6 муниципальных  образований;

     – Красноярский край – 5 муниципальных  образований;

     – Иркутская область – 7 муниципальных образований;

     – Кемеровская область – 10 муниципальных  образований;

     – Новосибирская область – 8 муниципальных  образований;

     – Омская область – 7 муниципальных  образований;

     – Томская область – 9 муниципальных  образований;

     – Читинская область – 13 муниципальных образований;

     – Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ – 1 муниципальное образование.

     Анализ  плановых и прогнозных документов муниципальных  образований, находящихся на территории одних и тех же субъектов Российской Федерации, в основном также подтверждает отсутствие и здесь сколько-нибудь совпадающих подходов к их формированию, как по типам плановых документов, так и по срокам их утверждения и срокам действия.

     Например, из семи муниципальных образований  Иркутской области одно муниципальное  образование разрабатывает годовые прогнозы, одно – годовые планы, три – трехлетние программы, одно – четырехлетнюю и одно – пятилетнюю программы социально-экономического развития.

     Содержательный  анализ плановых и прогнозных документов проводился, во-первых, на основе сравнения соответствия их содержания наименованиям документов и, во-вторых, на основе сравнения соответствия содержания документов некоторому набору признаков, которым должен удовлетворять любой плановый и прогнозный документ муниципального образования.

     В свою очередь необходимость определения  этапов, выработки форм, методов  и механизмов реализации стратегического  выбора, их ресурсного обеспечения  во времени диктует необходимость  разработки стратегического плана.

     Помимо  стратегических целей в любом муниципальном образовании имеются долговременные, среднесрочные и текущие цели и задачи, решение которых закреплено за ним действующим законодательством. Решение этих задач должно быть реализовано за счет собственных и привлекаемых ресурсов муниципального образования. Очевидно, что формы, методы и механизмы формирования данных ресурсов, алгоритм их распределения по задачам и структурам, их реализующим в долгосрочной, среднесрочной и текущей перспективе, должны быть спланированы. Отсюда возникает необходимость формирования долгосрочных, среднесрочных и годовых планов.

     Необходимо  помнить, что стратегический выбор, не подкрепленный реальными ресурсами  или ущемляющий текущие интересы местного сообщества без его на то согласия, не может быть принят к  планированию.

     Основным  законом планирования развития любого муниципального образования все-таки должна являться стопроцентная реализация закрепленных за ним вопросов местного значения с учетом возрастающих жизненных потребностей населения. Т.е. стратегический план – это не альтернатива, а всего лишь, наряду с долгосрочным, среднесрочным и краткосрочным (годовым) планами, раздел более общего документа – комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования.

     Основными недостатками анализируемых стратегических документов являются:

     – отсутствие четкого позиционирования муниципального образования во внешней среде (субъекте Российской Федерации, Российской Федерации), а муниципального хозяйства – в секторах рынка;

     – отсутствие анализа основных движущих сил развития любой экономической и социальной системы – внутренних и внешних противоречий развития муниципального образования как сложной пространственной социально-экономической системы;

     – отсутствие или слабость конкурентного  анализа;

     – преобладание проблемного подхода в анализе;

     – отсутствие обоснования стратегических приоритетов;

     – отсутствие реальных механизмов реализации стратегического выбора;

     – разнобой в методических подходах к формированию и реализации стратегических, тактических и текущих разделов документов;

     – отсутствие участия местного бизнес – сообщества и гражданского сообщества на стадиях разработки и реализации стратегии и др.

     Основными недостатками программ социально-экономического развития муниципальных образований  являются:

     – отсутствие детальной оценки потенциальных возможностей муниципального образования, которые могут быть реально привлечены для реализации плановых решений;

     – отсутствие детальной проработки вариантов  развития секторов экономики и социальной сферы муниципальных образований, критичных для их выживания и развития, при различных уровнях и объемах финансирования;

     – отсутствие четкого разграничения  в пространстве и времени плановых задач, реализуемых в рамках текущего бюджетного финансирования, задач, реализуемых  в рамках социального партнерства бизнеса, населения и власти, задач, реализуемых в рамках текущего функционирования и ФЦП государством, задач, реализуемых населением в ходе его повседневной жизни и задач, реализуемых бизнесом в рамках его текущей и перспективной деятельности;

     – дискретность планирования и отсутствие механизмов инкорпорации муниципальных программ в программы вышестоящего уровня;

     – отсутствие анализа действующей  системы управления муниципальным  хозяйством, а также плана действий по ее оптимизации на каждом этапе  реализации программы;

     – преобладание прогнозных оценок развития муниципального хозяйства над процессом  реального планирования.

     Анализ  содержания плановых и прогнозных документов муниципальных образований выявляет еще одну проблему, общую для большинства  документов – низкую культуру их оформления. В этом плане исключения составляют лишь документы, изданные типографским способом.

     Характерными  недостатками в этом плане является отсутствие на титульном листе наименования субъекта Российской Федерации, на территории которого находится муниципальное образование, отсутствие содержания программы, паспорта, введения, заключения, каких-либо ссылок на срок вступления документа в силу, условий его официального опубликования и т.д.

     Наряду  с низкой культурой оформления документов, которые должны являться базовыми в работе органов местного самоуправления, бизнеса и всего местного сообщества в целом, анализ выявляет и низкое качество процесса формирования плановых (прогнозных) документов муниципальных образований Сибирского федерального округа.

     Наряду  с отсутствием паспорта муниципального образования, который должен в комплексе  отражать состояние его социально-экономического развития на дату принятия программы  и служить отправной точкой для  оценки результативности плановых решений, во всех документах отсутствуют разделы, раскрывающие структурирование целей и задач муниципальных образований на стратегические, тактические и оперативные.

     Основные  причины большинства недостатков  анализа плановых и прогнозных документов муниципальных образований, можно назвать всего три:

     Первая из них, в отличие от названных в результате опроса, носит, чисто психологический характер: специалисты местного самоуправления не преодолели в себе психологический барьер, связанный с недавним отрицанием необходимости территориального планирования. Именно поэтому ряд муниципальных образований ограничился формированием годовых планов и прогнозов или формальным составлением программ в виде набора таблиц показателей.