Использование современных технологий стратегического планирования социально-экономического развития региона

Однако положения данного постановления, касающиеся реорганизации деятельности Госплана так и не были реализованы в силу политических причин.

В начале 90-х годов, с переходом к рыночной либерализации, произошел распад системы жесткого централизованного контроля за экономикой и отмирание отраслевых управленческих вертикалей. Начинает формироваться модель "региона для себя" против ранее существующей модели "регион для страны".

На федеральном уровне было начато активное использование практики программирования регионального развития.

В первые годы российских реформ разработка проектов региональных программ значительно опережала их утверждение и вступление в стадию реализации. До декабря 1995 г. были утверждены только две комплексные региональные программы: по Курильским островам и Республике Саха (Якутия). Нряду с ними были приняты региональные программы более узкой направленности и затрагивающие определенные аспекты регионального развития (например, "Дети Севера", программа экологического оздоровления территорий). Далее число принимаемых региональных программ стало быстро расти.

Активность в использовании именно этого средства региональной политики во многом объясняется сокращением индивидуальных льгот и преференций, установлением более жесткого порядка предоставления регионам трансфертов из федерального бюджета. Поэтому программы стали для регионов главной надеждой на получение федеральных инвестиций, а для федерального центра - главным направлением селективной поддержки регионов, относящихся к разным типам проблемных территорий.

На начало 2003 г. утвержденные и реализуемые федеральные программы регионального развития охватывают более ¾ территории России и условно делятся на 4 группы:

1. Программы, охватывающие территории макрозон и экономических районов (суперпрограммы). К ним относятся Президентская программа развития Дальнего Востока и Забайкалья, Программа "Сибирь" (основные направления экономического и социального развития Сибири), Программа развития Северного Кавказа.

2. Программы экономического и социального развития субъектов федерации. Они охватывают большинство республик, многие депрессивные, слаборазвитые, а также приграничные края, области, автономные округа. Наряду с комплексными программами реализуются специальные региональные программы, например "Сохранение и развитие исторического центра города Санкт-Петербурга", программы радиационной реабилитации отдельных зон и городов и т.п.

3. Программы развития проблемных территорий, захватывающих частично несколько субъектов федерации. Характерным примером является программа преодоления последствий подъема уровня Каспийского моря. Ареал данной программы - 15 административных районов Дагестана, Калмыкии, Астраханской области, непосредственно примыкающих к Каспийскому морю.

4. Программы развития проблемных территорий, являющихся частью одного субъекта федерации, но имеющих важное значение для всей национальной экономики. Примерами являются федеральная программа освоения природных ресурсов Нижнего Приангарья (в Красноярском крае), федеральная программа развития техноэкополиса Комсомольск-на-Амуре - Солнечный (в Хабаровском крае), программа развития города-курорта Сочи.

Различные программы имеют свои органы управления. Так, для реализации Президентской программы по Дальнему Востоку и Забайкалью была создана комиссия Правительства Российской Федерации. Реализацией программ по Мордовии, Нижнему Приангарью, Курильским островам руководили специально созданные межведомственные комиссии и дирекции. Управление программой по Республике Саха (Якутия) осуществляли Коллегия, Дирекция и Фонд Программы.

Принципы разработки и реализации региональных программ на практике осуществляются с большими трудностями. Главная из них - хронически недостаточное финансирование.

Каждая программа принимается вместе с расчетами потребностей в финансовых ресурсах на отдельные мероприятия и в целом, распределенными по годам. Государственные заказчики программ ежегодно представляют бюджетные заявки на финансирование части расходов из федерального бюджета. Наиболее масштабной по расчетной стоимости являлась программа "Сибирь" на период до 2008 г. - около 2 трлн. руб. в ценах 1998 г., объем необходимых средств на программу развития Дальнего Востока и Забайкалья на 1996 - 2008 гг. - 851 млрд. руб. в ценах 1998 г. Финансовые масштабы программ по отдельным субъектам федерации составляют, как правило, от 10 до 100 - 200 млрд. руб. (например, по Мордовии - 12,8, по Астраханской области - 28, по Краснодарскому краю - 138).

Доля федерального бюджета в общей финансовой потребности в ранних программах доходила до 50 - 80%, затем снизилась до 20 - 25%, а в самых новых программах не превышает 8 - 10%. Фактически ни одна из принятых программ не финансировалась в полном объеме, в том числе и часть, закрепленная за федеральным бюджетом. По многим программам финансирование открывалось с большим опозданием, прерывалось, или же степень выполнения запланированных объемов финансирования не превышала 10 - 20%. Слабое финансирование негативно сказывается на привлечении других источников финансирования (из региональных бюджетов и внебюджетных источников). На практике недофинансирование из федерального бюджета не компенсируется средствами из других источников. Вследствие этого большинство мероприятий программ вовремя не выполняется, нарушается их логическая последовательность.

В федеральном бюджете на 2003 г. ассигнования были выделены более чем 40 федеральным программам социально-экономического развития регионов.

К числу других основных недостатков практики разработки и особенно реализации региональных программ следует отнести:

выборочное осуществление мероприятий программ, изменяющее их первоначальный замысел, структуру и конечные цели;

отставание в создании механизмов реализации, особенно финансовых (гарантийно-залоговых фондов, "наполнения" иностранных кредитных линий и т.д.);

слабая координация между федеральными целевыми программами, параллельно осуществляемыми на определенной территории;

отсутствие зафиксированных правил распределения ограниченных финансовых средств между отдельными программами;

недостаточный контроль за использованием бюджетных средств, выделяемых на программы, и за соответствием получаемых результатов целям программ.

Организация и механизмы реализации региональных программ требуют значительного усовершенствования. Наряду с ослаблением и устранением отмеченных недостатков необходим ряд мер, которые вполне возможно осуществить в ближайшее время.

Во-первых, следует значительно сократить число принимаемых федеральных программ регионального развития во избежание полной девальвации этого эксклюзивного по своей природе инструмента государственного регулирования. В ситуации крайней ограниченности бюджетных ресурсов должны приниматься только программы, без которых нельзя обойтись, т.е. если их непринятие будет иметь значительные негативные последствия. Особенно должно уменьшаться число федеральных программ для регионов - субъектов федерации; подавляющая часть субъектов федерации может разрабатывать собственные программы без целевого привлечения средств федерального бюджета. Федеральному центру, по-видимому, целесообразно сосредоточиться на межрегиональных программах, разрабатываемых и финансируемых совместно с ассоциациями экономического взаимодействия, а также на программах проблемных территорий, не совпадающих с границами субъектов федерации.

При разработке региональных программ необходимо ужесточить требования к целям, структуре, составу мероприятий, освобождаясь от непрограммных излишеств, сосредотачиваясь на мероприятиях, дающих наибольшие мультиплицирующие эффекты для экономики региона. Следует стремиться к тому, чтобы программа по мере ее развертывания переходила на режим самофинансирования и саморазвития, т.е. реализуемые мероприятия (имеющие быструю окупаемость затрат) должны создавать средства для последующих мероприятий программы.

Эффективность всей деятельности по разработке и реализации программ усилится в случае принятия закона о федеральных программах регионального развития.

В июне 2004 года к рассмотрению был предложен проект федерального закона "О федеральных целевых программах регионального развития". Однако данный законопроект так и не был принят.

Федеральные целевые программы развития регионов реализовывались на территории 51 субъекта Российской Федерации.

Опыт разработки и реализации программ показал, что наряду с положительными моментами развития регионов в них имеется много недостатков, таких, как размытость целей и неконкретность задач, отсутствие конкурсных процедур отбора программных мероприятий и ответственности за выполнение программ и т.д. Хроническое недофинансирование программ является и следствием, и причиной этих недостатков.

Можно констатировать, что ни одна из программ не была выполнена в полном объеме, как с точки зрения ее целей, так и перечня программных мероприятий, утвержденных на год.

В июне 1995 года был принят закон "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития РФ", который определяет цели и содержание системы государственных прогнозов социально-экономического развития РФ и программ социально-экономического развития РФ, а также общий порядок разработки указанных прогнозов и программ.

В октябре 2004 года была разработана федеральная целевая программа "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ (2005 - 2010 годы, до 2015 года). Целью программы являлось сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ, уменьшение разрыва по основным показателям социально-экономического развития между наиболее развитыми и отстающими регионами к 2010 году в 1,5 раза, а к 2015 - в 2 раза.

Общий объем финансирования программы составил 66 323,3 млн. рублей.

Наиболее крупной Федеральной целевой программой экономического и социального развития Иркутской области являлась именно программа "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ".

Реализацию программы в Иркутской области в 2006-2007 гг. было направлено:

2007 год - 338,188 млн. рублей;

2006 год - 115 млн. рублей.

Однако программа "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации" наряду со многими другими ФЦП продемонстрировала свою неэффективность.

Поэтому в 2007 году на федеральном уровне происходит смена парадигмы регионального развития. Первое, что было сделано, образовано Министерство регионального развития (Минрегион).

В 2008г. Министерство регионального развития опубликовало "Концепцию стратегии социально-экономического развития регионов РФ". Этот документ стал первой разработкой Федерального центра в области региональной политики. Несмотря на то, что Концепция - только проект, а собственно стратегию еще предстоит разработать, новая парадигма региональной политики уже сейчас прослеживается во многих решениях Федерального центра (финансирование проекта развития Нижнего Приангарья, создание особых экономических зон). Так что же является стержнем новой региональной политики государства?

В "Концепции социально-экономического развития регионов РФ" намечен переход от политики "выравнивания" к политике "поляризованного развития".

Основные моменты в политике "выравнивания":

поддержка регионов, исходя из усредненного по стране социально-экономического потенциала;

сохранение традиционной административно-территориальной структуры;

равномерное распределение капвложений между территориями, нуждающимися в поддержке.

Политика поляризованного развития:

создание регионов - "локомотивов роста", распространяющих экономический эффект на остальные территории;

укрупнение юрисдикции для выделения опорных регионов, признание за ними особого статуса;

направление капвложений на развитие связанности регионов с глобальной экономикой и друг с другом, выделение средств на конкурсной основе.

Концепция предполагает выделение шести-девяти регионов-"локомотивов роста", которые получат приоритетную федеральную поддержку в реализации инфраструктурных проектов, особый экономический и правовой статус, право на создание особых экономических зон, финансовую поддержку пилотных проектов и т.д.

Критерии отнесения региона к категории "опорных регионов":

устойчивый рост пассажиро- и грузопотоков;

наличие научно-образовательного центра федерального значения;

сформированная стратегическая инициатива национального масштаба;

высокий научно-технический, кадровый, социально-экономический потенциал;

весомый вклад в ВВП страны;

партнерство власти, бизнеса и общества;

возможность стать девелопером для соседних территорий.

Иркутская область соответствует большинству перечисленных критериев. Прослеживается устойчивый рост грузопотоков; на территории области действуют НИИ и ВУЗы федерального значения; регион располагает высоким научно-техническим и кадровым потенциалом; ВРП на душу населения превышает среднероссийский уровень. Начинает налаживаться диалог власти, бизнеса и общества. Сформирована и региональная стратегическая инициатива национального масштаба - проект разработки Ковыктинского газоконденсатного месторождения, позволяющий газифицировать не только Иркутскую область, но территории Кемеровской области, Красноярского края, республики Хакасия. Подтвержденные запасы месторождения достаточны как для удовлетворения внутреннего спроса, так и для реализации экспортного проекта. Поэтапная разработка месторождения повысит конкурентоспособность всех регионов Восточной Сибири, улучшит качество жизни населения огромной территории, будет работать на развитее региональных химических и нефтехимических кластеров. Следовательно, Иркутская область может стать девелопером для соседних территорий.