Бюджетування результативності

РОЗДІЛ Х. Бюджетування та повсякденна стратегічна результативність

У центрі уваги цього заключного розділу — бюджетування та його зв’язок з повсякденною стратегічною результативністю роботи організації. Її основними темами є операційні плани, міжбюджетні відносини та оцінка результативності. Операційні плани мають вирішальне значення для повсякденної стратегічної результативності, оскільки вони представляють реалізацію стратегічних планів. Міжбюджетні відносини також важливі для повсякденної стратегічної результативності, бо вони зазвичай відіграють велику роль у фінансуванні, а це фінансування впливає на діяльність. Не менш важлива для стратегічної результативності оцінка результативності, адже вона створює основу для висновків про рівень цієї результативності.

Операційні плани

Операційні плани — це “хліб насущний” повсякденної стратегічної результативності. У багатьох організаціях операційний план являє собою лише річний бюджет, він є основним і єдиним річним планом для їхньої діяльності. На відміну від цього, в орієнтованих на результат організаціях операційні плани — це більш ніж фіскальний документ, бо вони документують процеси, правила та процедури контролю за досягненням бажаних результатів. Створення такого роду планів вимагає, щоб керівник справді думав наперед про діяльність, необхідну для досягнення цих результатів. У таких операційних планах річний фіскальний план є лише одним із компонентів — компонентом, що забезпечує ресурси, необхідні для здійснення діяльності.

Розробляючи орієнтований на результативність план, керівник шукає відповідей на такі запитання:

1) Як виконуються завдання, поставлені перед організацією?

2) Як розподіляються та закріплюються ресурси?

3) Які правила та процедури мають реалізовуватися?

4) Які треба створити календарні графіки?

5) За допомогою яких виробничих методів можна досягти запланованих результатів?

6) Якою має бути послідовність виконання завдань?

7) Як має здійснюватися моніторинг та контроль?

8) Як має оцінюватися діяльність?

Оскільки операційні плани роблять акцент на ефективності, економічності та результативності діяльності, вони повинні відігравати значну роль як у формуванні, так і у виконанні бюджету. Тому при відповіді на “операційні” питання керівник має орієнтуватися на критерії ефективності, економічності та результативності.

Розробляючи операційні плани, керівники мають враховувати необхідність інтеграції цих планів, щоб вони не зменшували результативність, а взаємно підтримували інші плани. Оскільки багато напрямів бюджетної діяльності пов’язані з повноваженнями, делегованими органами влади вищого рівня, або діяльністю, що продовжується з року в рік, керівник може легко потрапити в западню, коли буде просто “робити речі так, як вони завжди робилися”. Однак орієнтований на результат керівник не може піддаватися цій спокусі — для цього він проводить оцінку операційних планів: щоразу, коли виникають проблеми, але щонайменше раз на рік, у рамках бюджетного процесу. Директиви зовнішніх органів влади та делеговані ними повноваження змінюються, змінюються отримувачі послуг, ресурси та персонал. Враховуючи динамічність буття, було б нерозумно гадати, що плани можуть залишатися статичними, але саме це демонструють керівники, коли вони не вживають ніяких заходів до внесення змін у операційні плани.

У багатьох випадках на запитання щодо операційного плану керівник може дати відповідь, ретельно опрацювавши альтернативні стратегії в ході бюджетного процесу. “Операційні” питання являють собою ключові припущення або виражені в явній формі міркування, які мають критично важливе значення для розробки точних, обґрунтованих та інформативних запитів на фінансування. Надто часто трапляється, що керівники з’ясовують, що затверджений запит на фінансування виявляється неадекватним для завдання на стадії якого виконання. У більшості з таких випадків можна простежити, що проблема напряму пов’язана з недоліками при плануванні та розробці запитів на фінансування.

Орієнтований на результат керівник, який займається розробкою операційних планів для альтернативних стратегій, спроможний оцінити, яке фінансування буде достатнім при ухваленні бюджетних рішень, і з фактами в руках проінформувати тих, хто приймає рішення, про наслідки недофінансування. Така інформація часто представляється як в усній формі, так і в описовій частині документів по програмі. Чи не найкращою ілюстрацією цієї ролі операційних планів є типовий формат СБН, в якому в явній формі описуються наслідки нефінансування того чи іншого пакету рішень. Це вкрай важлива інформація, і вона привертає увагу тих, хто приймає рішення, до того факту, що бажані напрями діяльності та результати треба буде модифікувати. Це — стратегічна інформація, яка може вплинути на одержання та розподіл ресурсів. Через це вкрай важливо, щоб керівники, коли заходить мова про фінансування пропонованих напрямів діяльності на рівні, нижчому за вказаний у запиті, не вдавалися до поширеної практики гіперболізації. Ті, хто приймає бюджетні рішення, постійно чують історії про жахливі наслідки нефінансування такої і такої пропозиції на рівні, вказаному в запиті, але досвід підказує їм, що небо однаково не впаде на землю в разі відмови у фінансуванні на бажаному рівні. Саме на цій стадії бюджетного процесу особливе значення має довіра. Керівник, який добре попрацював при розробці операційних планів, може підвищити довіру до себе завдяки ретельній підготовці.

Доки план не буде затверджений, визначення завдань організації на цій стадії процесу має бути орієнтовним. Однак керівникові слід розглянути різні сценарії завдань організації (“що буде, якщо…”) при альтернативних рівнях фінансування та за сценарію, коли фінансування буде повним. Чи треба продовжувати нинішні напрями діяльності? Чи можна їх комусь передати або скоригувати якимсь іншим чином так, щоб нові або змінені альтернативні варіанти не переобтяжили організацію? Якому структурному підрозділу найкраще доручити виконання того чи іншого альтернативного варіанту? Якими можуть бути взаємозв’язки між нинішніми та прогнозованими альтернативами в організації? Яка конфігурація напрямів діяльності є найдоцільнішою? Якщо керівник не продумає ретельно завдання при різних альтернативах, відповідні виробничі методи, послідовність, календарний графік, то фактично це означатиме відсутність бюджетного планування так само, як і операційного. Аналізуючи ці аспекти діяльності в ході бюджетного планування, керівник готується як до ухвалення бюджетних рішень, так і до їх наступного виконання.

Якщо керівник буде заздалегідь знати вимоги до результативного виконання завдань, це дозволить розробити відповідні правила та процедури, які забезпечать належну результативність завдань. Знання виробничих методів сприяє тому, щоб необхідні речі, такі як сировина та матеріали, були адекватними і були в наявності в потрібний час, аби виробництво не страждало (“…не було підкови — втратили коня…”). Знання послідовності завдань має значення не лише в рамках конкретної роботи, а й для низки робіт, що здійснюються в ходи виконання плану. Воно вкрай необхідне, щоб керівник міг, оцінюючи альтернативи, виявити проблеми в кадровому забезпеченні. На стадії виконання такі проблеми призведуть до того, що не буде достатнього персоналу для досягнення бажаних результатів.

Слід розуміти, що не всі запити на фінансування будуть задоволено чи схвалені на вказаному у них рівні; це нормально. Але, заздалегідь розробивши операційний план, орієнтований на результат керівник буде готовий до того, щоб швидко скоригувати попередні операційні плани (що відображають запит на фінансування) з урахуванням ухвалених рішень про фінансування і почати ефективно реалізовувати їх від самого початку фіскального періоду.

В ході підготовки запитів на фінансування слід також попередньо визначати рішення про моніторинг та контроль, оскільки ці аспекти операційних планів пов’язані з витратами. Ретельний аналіз витрат на моніторинг та контроль за різних альтернативних варіантів може визначити вибір одного з них, а також може привести до успішного або неуспішного виконання альтернативного варіанту. Наприклад, якщо не врахувати повністю витрати на моніторинг та контроль, це може призвести до підвищення витрат на виконання, гроші на які доведеться взяти з ресурсів, призначених безпосередньо на надання послуг. Результат таких дій, як правило, негативно позначається на досягненні запланованих показників результативності послуг.

Нарешті, визнання необхідності та врахування витрат на оцінку на стадії планування бюджету означає можливість здійснити оцінку в ході та після завершення виконання. Без такого визнання запитання з боку тих, хто приймає рішення, можуть залишитися без відповіді, необхідна для оцінки інформація не буде зібрана, а оцінка не буде зроблена.

Цілком очевидно, що розробка операційних планів є дуже важливою складовою планування бюджетних запитів. Однак це завдання, пов’язане з підготовкою бюджету, має дві цілі: (1) розробка операційних планів забезпечує достатність запитів на фінансування, оскільки вона передбачає ретельне опрацювання описової частини програм або запитів на фінансування та фіскальної інформації; (2) після ухвалення бюджетних рішень вона забезпечує повну готовність керівника до реалізації бюджетної політики. Критеріями оцінки складених керівником операційних планів є їхня ефективність, економічність та дієвість у досягненні бажаних результатів. Ці критерії слугують також за основу при проведенні багатьох типів перевірки роботи керівництва.

Міжбюджетні відносини

Ретельний аналіз складнощів, пов’язаних із міжбюджетними відносинами, виходить за рамки цього підручника. Однак окремі аспекти цих відносин важливі для розуміння їхнього впливу на повсякденну стратегічну результативність.

Вище вже згадувалося про елемент, пов’язаний із тим, що бюджети різних рівнів затверджуються в різний час. Він має цілий ряд наслідків для повсякденної діяльності. По-перше, оскільки бюджетні періоди різних рівнів бюджету не співпадають, фіскальне планування організацій має проходити крізь різні фіскальні роки. Це ускладнює облік різних коштів. По-друге, оскільки в більшості органів влади діє правило, яке забороняє фінансування з різних бюджетів, завдання обліку ускладнюється через різноманітність джерел фінансування. По-третє, очікувані надходження можуть не надійти згідно з планом через недосконалість управління готівкою, проблеми з обробкою документів або відмінності в графіках асигнувань.

Більшість органів влади намагаються максимізувати віддачу від готівки, приділяючи велику увагу управлінню готівкою. Таким чином, вони зацікавлені в тому, щоб не передавати гроші до тих пір, коли це вкрай необхідно. Федеральний уряд, наприклад, видає акредитиви відділу соціальної допомоги штату Вірджинія на фінансування різних федеральних програм, які виконуються на рівні штату та на місцевому рівні. (Понад 60% коштів відділу є федеральними.) Ці акредитиви не дають грошей, але дозволяють відомству витрачати кошти в межах затвердженої суми. Кошти фактично не переказуються, доки відомство уряду штату не виставить рахунок федеральному урядові і не надасть відповідної документації (яка, в свою чергу, залежить від реакції підпорядкованих йому структурних одиниць). Більше того, акредитиви часто видаються на період менше року, наприклад, вони можуть бути на суму, що відповідає одній четвертій сукупного потенційного фінансування. Якщо акредитив буде видано невчасно або він надійде після початку фіскального періоду, то відомство уряду штату або підпорядкована йому структурна одиниця часом стикається з “паперовою” ситуацією браку коштів.

У минулому нерідко уряду штату доводилося позичати своїм відомствам кошти, доки не надійде акредитив від федерального уряду або фактичні гроші. (Слід нагадати, що відомства уряду штату не можуть витрачати ресурси, яких вони не мають.) Лише зараз таким затримкам в потоках міжбюджетних коштів почали приділяти серйозну увагу. Штат Вірджинія, до його честі, щоб вирішити проблему затримок у русі готівки, розпочав у 1982 р. застосування електронної платіжної системи (ЕПС). Цікаво, що спочатку деякі місцеві фінансисти негативно поставилися до рішення про застосування ЕПС, бо їх непокоїв той факт, що до них не надходив фактичний чек (електронний платіж ішов безпосередньо до уповноваженого банку)!

На місцевому рівні через проблеми із строками може скластися враження, що місцеві відомства та відомства штатів погано управляють своїми ресурсами. Якщо, наприклад, місцеве відомство не одержує вчасно свою частку фінансування на початку місцевого фіскального періоду, то місцевий бюджет змушений тимчасово витрачати власні ресурси замість цих коштів. Це, звичайно, негативно позначається на управлінні готівкою місцевого бюджету.

Відмінності у форматах бюджету, які застосовують різні рівні органів влади, також створюють проблеми. Наприклад, у Законі про бюджетні асигнування штату Вірджинія серед джерел фінансування відділу соціальної допомоги не передбачено місцевих внесків як таких. Там згадано лише “спеціальні кошти”. Як наслідок, для більшості з тих, хто читає цей документ, не є очевидним, що місцеві юрисдикції спільно несуть витрати на соціальні послуги. В ідеалі ці внески мають бути прямо згадані. Однак вчасно зібрати ці дані та представити їх — це обійдеться дуже дорого.

Регулювання витрат органами влади вищого рівня відображає традиційний акцент на контролі. Це регулювання має на меті забезпечити, щоб місцеві бюджети спільно надавали місцевим юрисдикціям ресурси і самі послуги. Це небезпідставне очікування. Існують накладні (непрямі) витрати на адміністрування та управління федеральними коштами, які спрямовуються, головним чином, на місцеві послуги. В окремих випадках сума адміністративних витрат, що вираховується на рівні штату, може бути обмежена певним обсягом, в інших вона може визначатися за допомогою формули розподілу витрат, аналогічної до тієї, про яку йшлося в розділі про аналіз витрат. Є й інші причини для регулювання витрат. Наприклад, при фінансуванні зарплати місцевих учителів і штаті Вірджинія не було накладено жодних обмежень на розподіл коштів, призначених на оплату праці. Хоча вимагалося, щоб місцеві бюджети витратили кошти на освіту, але деякі не підвищили зарплату вчителям, як передбачалося законодавчими органами, а використали ці кошти на інші операційні цілі в галузі освіти, тим самим зменшивши витрати місцевого бюджету на освіту.

Так само, як це часто трапляється з податковою політикою, політика фінансування нерідко являє собою спробу однієї політичної юрисдикції перекласти витрати на іншу. Наведений вище приклад є яскравою ілюстрацією цієї практики. Однак обмеженість бюджетних ресурсів є реальністю на всіх рівнях бюджету, і ті, хто приймає бюджетні рішення, шукають шляхів, щоб перекласти витрати на інших на тій підставі, що вигодами від послуг користується відповідна юрисдикція. Крім того, через обмеженість ресурсів виникло таке уявлення, що, якщо інші юрисдикції бажають одержувати послугу, яка раніше повністю чи частково фінансувалася політичною юрисдикцією вищого рівня, то вони мають покривати всі або більшу частку витрат на цю послугу.