Бюджетування результативності

Проблема ентропії середовища також часто перебуває поза контролем організації. Наприклад, якщо регіон зазнає серйозного економічного спаду (як у випадку вугледобувної промисловості на південному заході Вірджинії), скорочуються місцеві бюджетні ресурси. Проблема політичної вразливості є часто результатом таких факторів, як організаційна недосвідченість та брак знань і досвіду, поганий імідж в очах працівників самої організації та посередня результативність у минулому. Політична вразливість може бути викликана також невеликим розміром організації, внутрішніми конфліктами, зміною керівництва, але ці фактори зазвичай вважаються менш важливими, ніж названі вище.

Атрофія організації є ще однією проблемою, яка може призвести до скорочення її ресурсів. Оскільки в державних організаціях, як правило, відсутній механізм зворотного зв’язку (тобто їхні послуги не купуються), їм важко зорієнтуватися в якості їхньої реакції та в попиті на послуги. Як наслідок, причинами атрофії організації є наслідки багатьох системних та управлінських провалів. Як зазначає Левін, до їх числа належать: “…непослідовні та неправильні стимули, диференціація без інтеграції, плутанина в ролях, децентралізовані повноваження при розпливчастій відповідальності, надто численні, невідповідні правила, слабкий нагляд, придушення незгоди та комунікації знизу вгору, виправдовування поганої результативності “звинуваченням жертви”, брак самооцінки та можливості виправляти свої помилки, висока плинність кадрів, постійна агітація за себе з метою просування по службі замість того, щоб думати про ресурси на програму, постійні реорганізації, підозріливе ставлення до сторонніх, відсталість, викликана рутинною прихильністю до старих методів та технологій перед обличчям проблем, що змінюються (Levine, 1980, с. 19).

Багато з цих проблем обговорювалися в цій та в попередній книгах. Вони не притаманні організації, орієнтованій на результат, у тому сенсі, в якому цей термін застосовувався в цих підручниках. Так чи інакше, має бути очевидно, що, попри те, що деякі причини занепаду можуть бути поза контролем самої організації, організація, яка застосовує доцільне, послідовне управлінське планування, спроможна вплинути на їх потенційні та реальні наслідки. Тим не менше, багато організацій, намагаючись розв’язати питання скорочення ресурсів, стикаються з аналогічними специфічними проблемами.

Однією з цих проблем є “парадокс цілих, що не піддаються скороченню”. Є фактом, що організацію не можна скоротити, зменшивши її ресурси, шляхом, який є простою протилежністю підходу до нарощування ресурсів; це пов’язано із взаємозв’язками між такими речами, як знання та досвід, допоміжні послуги, а також з каскадними ефектами по всій організації. Інша специфічна проблема — це проблема “парадоксу науки управління”. Коли організації мають вільні ресурси, вони зазвичай нарощують такі речі, як аналітичні та технічні потужності, але коли ресурси скорочуються, вони не можуть ці потужності використовувати (тобто кваліфіковані аналітики йдуть, а, оскільки ці вакансії заморожують, на їхнє місце не можна взяти інших і т.п.). Трагедія цього парадоксу полягає в тому, що, коли в організаціях є потужності, вони, як правило, не застосовують їх належним чином, а коли вони їм потрібні, їх у них нема. Проблема “вільного виходу” позначається на організаціях, які перебувають на стадії росту, таким чином, що вони тримають на роботі працівників, які користуються перевагами приналежності до організації, не роблячи відчутного внеску в досягнення її цілей [можна провести аналогію з “зайцями”, які їдуть у транспорті і не платять за проїзд]; в організаціях, які перебувають на стадії спаду, наймобільніші (найцінніші) працівники зазвичай звільняються за власним бажанням. Проблема організації, що перебуває на стадії зростання, полягає в тому, щоб мінімізувати наявність “зайців”. Проблема організації, яка перебуває на стадії спаду, полягає в тому, щоб утримати найцінніших працівників.

“Синдром заговорювання зубів” трапляється тоді, коли люди воліють не зважати на реалії скорочення, що наближається, гадаючи, що хтось втрутиться, перш ніж відбудеться скорочення, або що воно буде тимчасовим (цей синдром спостерігався під час скорочень операційних бюджетів 1982-83 рр. в урядових структурах штату Вірджинія — відтоді в цих структурах рівень фінансування операційних видатків залишався загалом незмінним). Проблема “парадоксу участі” пов’язана з тим, що дослідження підтримують уявлення про те, що управління зміною найкраще здійснювати шляхом залучення тих, на кого ця зміна впливає. На жаль, раціональні скорочення вимагають неоднакових скорочень, і важко виділити відділ, в якому буде проведено велике скорочення, коли його працівники беруть участь у прийнятті рішень про скорочення. Це часто призводить до великих конфліктів і/або нераціональних скорочень.

“Парадокс забутої справи” називається так через те, що він пов’язаний із браком послідовності у вищому керівництві державного сектора (через вибори і т.ін.). В ідеалі організація має планувати скорочення, щоб можна було, скажімо, заповнити деякі вакансії в майбутньому, але це робиться рідко через ротацію вищих керівників. Цей парадокс часто узаконюють на підставі загальноприйнятого, загалом законного факту, що діючий законодавчий орган не може брати зобов’язання, які буде виконувати майбутній орган.

“Парадокс продуктивності” досить простий, але його часто відкидають, він формулюється так: “на те, щоб заощадити гроші, потрібні гроші”. “Дилема делегованих повноважень, не забезпечених грошима” спричиняється поширеною практикою, коли законодавчі та судові органи дають повноваження на дії, не враховуючи рівнів ресурсів. В часи зростання цю проблему можна вирішити, залучивши вільні ресурси, але це потенційне рішення є нездійсненним у періоди, коли обсяг ресурсів скорочується. На жаль, при скороченні ресурсів делеговані повноваження рідко переглядаються. “Парадокс ефективності” пов’язаний з тим, що в часи, коли ресурси скорочуються, ефективні організації потерпають від своєї попередньої ефективності, оскільки вони вже максимізували її, тоді як неефективні організації цього не зробили.

Приймаючи рішення про скорочення ресурсів, керівникам доводиться робити вибір між опором скороченню та згладжуванням його наслідків, між глибокими скороченнями та малими, скороченням, яке торкнеться всіх, та радикальним скороченням окремих відділів, а також між ефективністю та справедливістю. Яку тактику може застосувати орієнтований на результат керівник при плануванні управлінської діяльності, щоб впоратися з потенційними скороченнями? Це залежить від причини скорочення.

Якщо скорочення викликане вичерпанням проблеми, цьому можна протистояти шляхом диверсифікації, поліпшення політичних зв’язків, активізації громадськості, пропонування скорочень у популярних і/або помітних програмах. Тактика згладжування може включати скорочення непопулярних або слабких програм, зниження міжвідомчої конкуренції або нарощування міжвідомчої діяльності з вирішення спільних проблем.

Якщо скорочення спричинено ентропією середовища, йому можна протистояти забезпеченням ширшої ресурсної бази, запровадженням плати за послуги або інших альтернативних тактик, що приносять доходи. Такі скорочення можна згладити шляхом посиленого спрямування ресурсів на проблеми та зменшення втрат завдяки розмежуванню таких речей, як витрати на інвестиції та витрати попереднього періоду.

Скороченням, викликаним політичною вразливістю, можна запобігти шляхом зниження операційної слабкості, формування спеціальних комісій з числа громадськості для вивчення питання або просто створення “обложної” ментальності. Такого роду скорочення можна пом’якшити шляхом реорганізації, зміни керівництва в критичні моменти, ліквідації програм, які слабко керуються, передачі програм до інших відомств або забезпечення тимчасового полегшення за рахунок обмежень, що знижують свободу дій керівництва.

Скороченням, спричиненим атрофією організації можна протистояти посиленням ієрархічного контролю, поліпшенням результативності, автоматизацією та запровадженням менш дорогих альтернатив. Ці скорочення можна згладити шляхом застосування раціональних методів управління, таких як створення бюджету з нуля, аналіз альтернатив та витрат, оцінка, стратегічне, управлінське та операційне планування (Levine, 1980, с. 21).

Врахування потенційних скорочень при управлінському плануванні потребує ретельного аналізу з боку керівника. Як зазначає Левін (Levine, Tyler, с. 10), необхідно дати відповіді на такі запитання, пов’язані із скороченням:

1) Які речі ви можете припинити робити?

2) Які речі ви можете передати іншим, щоб вони їх робили?

3) Які речі ви можете робити ефективніше?

4) Де ви можете застосовувати низькооплачувану/безкоштовну робочу силу?

5) Де ви можете замінити капітал робочою силою?

6) Де ви можете нормувати послуги або скоротити попит?

Застосовуючи ці запитання, орієнтований на результат керівник може ефективно проаналізувати питання, пов’язані з місією організації, граничними інвестиціями, раціональними управлінськими інструментами, кадровими факторами, обладнанням і технологіями та зовнішнім середовищем.

Аналізуючи місію організації орієнтований на результат керівник має визначити повноваження організації та з’ясувати, чи можна застосувати будь-яке із пов’язаних із скороченням запитань до кожного з них. Наприклад, положеннями Кодексу може бути передбачено необхідність проведення інспекцій. Можливо, що в результаті відомство проводить інспекції двічі на місяць, хоча така періодичність ніде не обумовлена. Часто, надто часто організаціям видається, що закон не можна змінити. Насправді ж закон можна змінити, і до нього часто вносять зміни, якщо це необхідно в умовах скорочення ресурсів або якщо дати відповідне обґрунтування. Аналіз місії організації передбачає також оцінку якості поточного надання послуг та оцінку функцій організації.

Аналізуючи граничні інвестиції організації, орієнтований на результат керівник знову-таки застосовує запитання, пов’язані із скороченням, як критерії. Необхідно встановити, якими є питомі витрати на різні послуги та напрями діяльності, які є кандидатами на скорочення, наприклад, ті, що мають високу питому собівартість. На напрями діяльності, з якими пов’язані високі питомі витрати, також можна позитивно вплинути за допомогою інших заходів, зокрема поліпшення ефективності або запровадження технології. Необхідно уважно проаналізувати напрями діяльності або послуги з невеликою кількістю одержувачів, щоб переконатися, чи повністю виправдане їх збереження. Потенційними кандидатами на скорочення є також послуги або напрями діяльності, які можна одержати від інших поставників або які не відповідають цілям або іншим стандартам результативності. В останньому випадку послуги можуть бути кандидатами, наприклад, на ліквідацію або підвищення ефективності. Керівник має також визначити послуги або напрями діяльності, витрати на які в майбутньому можуть зрости або спричинити більший тиск, якщо їх скоротити чи ліквідувати. Крім того, керівнику слід розглянути загальний вплив негайного скорочення на витрати в майбутньому (на різні послуги й на ті самі послуги) та на майбутній тиск.

Хоча орієнтований на результат керівник, можливо, вже користується багатьма раціональними механізмам вибору, такими як створення бюджету з нуля, аналіз витрат, оцінка потреб, аналіз альтернатив, аналіз та оцінка програм, їх треба переглянути (напр., визначити, чи справді діяльність відповідає пріоритетам цілей) і пошукати додаткові раціональні механізми, які сприятимуть максимізації ефективності.

Аналізуючи кадрові функції організації, орієнтований на результат керівник має розглянути можливість залучення працівників до процесу намічання цілей для скорочення, особливо якщо можна створити стимули для їх участі в цьому процесі. Нерідко трапляється, що в ході обговорення з працівниками питань необхідності підвищення ефективності виникають ідеї щодо того, як це зробити. Якщо програми результативності вже застосовуються, їх результати треба оцінити; якщо вони не застосовуються, то слід подумати про їх застосування. Приймаючи рішення про скорочення персоналу, орієнтований на результат керівник повинен подбати про те, щоб ці рішення виконувалися швидко, а не відкладати їх, адже необхідність скорочення не мине. Аналізуючи кадрові питання, керівник має з’ясувати, які працівники мають недостатню або надмірну кваліфікацію для завдань, які вони виконують. Необхідно визначити рівень складності та простоти завдань, оскільки вони можуть виконуватися ефективніше, можна зменшити витрати на робочу силу або ж скоротити її, застосовуючи нові технології. Крім того, керівник має з’ясувати, які обов’язки та функції можна передати персоналу з нижчим рівнем оплати праці, працюючим неповний робочий день або непостійним працівникам (напр., консультантам). Не виключено, що можна також залучити добровольців до надання послуг одержувачам. Поряд із іншими факторами, пов’язаними з кадрами, керівник має переконатися в тому, щоб люди працювали з максимальною віддачею.

Шукаючи можливостей застосування технологій або підвищення ефективності роботи обладнання, орієнтований на результат керівник має ретельно вивчити потужність наявного обладнання. Наприклад, чи не є вона надмірною або надто малою? Замість того, щоб застосовувати машини середнього розміру, керівник може вирішити, скажімо, взяти менші. Керівник має з’ясувати (також застосовуючи критерії на основі запитань, пов’язаних із скороченнями), чи всі потенційні можливості для автоматизації/компьютеризації вивчені, зокрема, можливості, пов’язані з документообігом, електронною поштою та повідомленнями, телеконференціями та іншими технологіями зв’язку.

Нарешті, орієнтований на результат керівник має оцінити зовнішні зв’язки організації з погляду критеріїв скорочення. Слід підняти та проаналізувати питання, пов’язані з інформуванням про проблеми одержувачів послуг, виборних та призначених посадових осіб та широкої громадськості. Крім того, керівник має оцінити, якою мірою були використані можливості клопотання про надання сторонньої допомоги і наскільки ефективним було це клопотання.

Розробляючи операційні плани проведення скорочення, керівники можуть здійснити скорочення персоналу, послуг та програм. Вони можуть також передати послуги іншим відомствам, приватним поставникам або відмовитися від надання послуг на користь інших відомств або рівнів органів влади. Можна апробувати різні стратегії ефективності, такі як поліпшення результативності, застосування менш дорогих альтернатив, консолідація послуг, викуп оренди. Керівники можуть здійснити організаційні зміни, збільшивши чи зменшивши централізацію, закривши установи, подовживши час роботи або активніше застосовуючи техніки, пов’язані з поведінкою, такі як удосконалення організаційної структури. В окремих випадках організація може істотно підвищити ефективність, забезпечивши максимально ефективне використання робочого часу всіма працівниками. Поряд із більш широким залучення добровольців, для зменшення витрат на робочу силу орієнтовані на результат керівники часто застосовують такі стратегії, як перекласифікація, спрощення роботи та залучення субпідрядників. Насамкінець, багато керівників, стикнувшись із проблемою скорочення ресурсів, розробляють стратегії зміни або раціоналізації послуг, напр., застосування ефективніших механізмів скринінгу одержувачів, введення плати за послуги або їх часткової оплати чи запровадження пріоритетів у наданні послуг (Levine, Tyler, с. 15-16).

Ясно, що успіх “просування” бюджету дуже великою мірою залежить від наявності ресурсів і якості стратегічного, управлінського та операційного планування. Має бути так само ясно й те, що причини організаційного скорочення не завжди напряму пов’язані із браком ресурсів, але недостатністю ресурсів можна виправдати скорочення. Роль управлінського планування впродовж усього процесу бюджетування і за особливих обставин, коли відбувається скорочення, проілюстрована цілком достатньо. Крім того, розглянута ціла низка управлінських та операційних видів тактики, спрямованих на вирішення проблем скорочення коштів. Однак при складанні операційних планів не можна обмежуватися лише заходами, продиктованими скороченням фінансування. Є й інші заходи, які будуть розглянуті в наступному розділі.