Бюджетування результативності

Закупівлі

Часто трапляється, що обов’язкам керівника, пов’язаним із закупівлями, не приділяється достатньо уваги або ж вони недооцінюються, оскільки ці функції, як правило, розглядають як функції комірника. Однак закупівля товарів та послуг виходить далеко за межі цих функцій і дуже сильно пов’язана, наприклад, з управлінськими функціями планування та координації. Якщо послуги (напр., допомога в придбанні палива) мають замовлятися на стороні, то необхідно оформити “заявку на пропозиції”, зібрати та розглянути тендерні оферти та укласти контракт з переможцем тендеру.

В основі визнання більш широких наслідків закупівель лежить розуміння їхніх сучасних завдань. Ці завдання включають: забезпечення наявності найвідповідніших ресурсів (напр., матеріалів, обладнання та механізмів доставки) у кількостях, необхідних для того, щоб послуги надавалися згідно з планом; забезпечення, щоб ресурси були у операційних одиницях (організаціях) або в роботі (у разі замовлення послуг підрядникам) вчасно та в потрібному місці; забезпечення необхідних технічних послуг; вивчення можливості усунення потенційних серйозних дефіцитів у непередбачених випадках шляхом пошуку альтернативних джерел ресурсів; підтримання адекватних запасів товарів та реалізацію непотрібних запасів.

Різні керівники можуть виконувати ці завдання в найрізноманітніші способи, але при організації, спрямованій на досягнення результативності, всім їм приділяється значна увага. Непотрібні запаси, наприклад, являють собою “витрати нереалізованих можливостей”. У деяких випадках такі витрати можуть бути значними в пропорційному відношенні. Пригадується епізод, коли одна військова організація створила запас замороженого м’яса, достатній для того, щоб прогодувати плановий рівень чисельності війська протягом п’яти років! Знову і знову спостерігаються ситуації, коли організації закуповують значні обсяги бланків, на яких видруковано прізвище виборних посадових осіб якраз напередодні виборів, а потім виявляється, що дехто з них не був обраний на наступний термін. Той факт, що такі неприємні випадки в державних організаціях постійно повторюються, має служити уроком для керівників. На жаль, складається враження, що лише орієнтовані на результат керівники враховують при закупівлях різні аспекти ПОКУКЗБО.

Персонал

Функція кадрового забезпечення є однією з найважливіших управлінських функцій. У бюджетному та фінансовому контекстах вона може бути чи не найголовнішою: витрати на персонал часто становлять 75% і більше закладених у бюджеті коштів. Тому орієнтований на результат керівник має дуже ретельно здійснювати моніторинг та контроль за фіскальними наслідками функції кадрового забезпечення.

У деяких організаціях у кошторис закладається деяке нецілковите заповнення штатних посад. Наприклад, штатним розкладом організації може бути передбачено 25 посад, а в кошторисі фактично закладено коштів на утримання лише 22,5 посад, виходячи з припущення, що за рік ротація кадрів по цій посаді становитиме 2,5. В інших організаціях фактор заповненості посад у кошторис не закладається. В будь-якому разі прогнозування, планування, моніторинг та контроль питань пов’язаних із персоналом, має бути елементом поточної діяльності керівника.

Керівнику необхідно також приділяти велику увагу зв’язкам між рішеннями, не пов’язаними з кадрами, та їхніми наслідками для персоналу. В одній організації, наприклад, було прийнято рішення подати бюджетний запит на заміну друкарських машинок текстовими процесорами. В інтересах підвищення результативності та ефективності цей бюджетний запит було схвалено. Однак ніхто не подумав про те, що друкарки — це один клас працівників, а оператори комп’ютерів — інший. В результаті не лише надійшло багато скарг від персоналу, а й не було виділено коштів для покриття додаткових видатків на кадрове забезпечення, пов’язаних з роботою текстових процесорів. Тож текстові процесори стояли без діла, доки не було схвалено додаткове бюджетне призначення та виділено кошти!

Необхідність прагнення до вдосконалення методів та практики управління поєднується з необхідністю інтегрувати різні функції управлінської діяльності. Коли ці дві потреби розглядаються в контекстах бюджетування, фінансового менеджменту та управління результативністю, вони поєднуються одна з одною дуже безпосередньо та напряму. Ясність цього зв’язку має свідчити, що завдання орієнтованого на результат керівника полягає в тому, щоб забезпечити задоволення цих потреб таким чином, щоб одна доповнювала іншу. Можливо, саме це завдання є одним із найскладніших завдань менеджменту, оскільки без належного управління ресурсами, яке виходить за рамки простого виконання й включає питання управління та результативності й забезпечує їх реалізацію, управління результативністю є порожнім базіканням.

РОЗДІЛ VI: Бюджетування, орієнтоване на досягнення мети: пошук відповідей

Усі бюджети, в явній чи неявній формі орієнтовані на мету і більшою чи меншою мірою втілюють цінності державної політики, але орієнтоване на досягнення мети бюджетування традиційно асоціюється з бюджетами, в яких чітко окреслюються цілі. Прикладом саме такого підходу є бюджет, складений за програмами. Теоретично та в тих випадках, де застосовуються кращі зразки практичного досвіду, бюджетні кошти надаються задля досягнення конкретної цілі. Із закупівлі товарів увага переноситься на, так би мовити, “придбання результатів”, які відповідають потребам держави. Як уже згадувалося у попередніх розділах цього підручника, створення бюджетів, орієнтованих на мету, стимулює постановку питань, що відрізняються від тих, які ставлять при підготовці інших видів бюджетів. Розробка методик, необхідних для надання відповідей на запитання, які порушуються при формуванні бюджетів, орієнтованих на мету, триває, однак, цілком імовірно, що сфера їх застосування не обмежується лише бюджетами, орієнтованими на мету. Через те, що форма бюджету визначає всі процеси бюджетування, запитання і відповіді на них, той факт, що зміст цих процесів, запитань та відповідей залежать від людей, які беруть участь у цих процесах, нерідко залишається в тіні. Обидва ці факти мають вирішальне значення для розуміння процесу прийняття державних рішень, а особливо — для розуміння сили протиріч між цінностями, що супроводжують прийняття політичних рішень. Ця сила не в останню чергу пов’язана з неоднозначністю, притаманною вибору з-поміж цінностей, які суперечать одна одній, та невизначеністю, характерною для прийняття більшості рішень.

Оскільки особам, відповідальним за бюджетні рішення, завжди доводиться мати справу з тим, що загальні обсяги, які треба або хотілося б профінансувати, перевищують загальні обсяги прогнозних надходжень, то, незалежно від форми бюджету, постає дилема: як знайти баланс між запитами та очікуваними надходженнями. У абсолютному економічному сенсі ця дилема сьогодні постала жорсткіше, ніж будь-коли у минулому, через постійне зменшення рівня еластичності державних ресурсів (Aronson and Schwartz, с.. 53 56). Запровадження політичних обмежень може дещо пом’якшити дилему, з якою стикаються ті, хто приймає рішення, проте вона ніколи не зникне. Прикладом такого обмеження може бути запровадження заборони розглядати запити про фінансування змінених, нових чи більш досконалих послуг, за винятком випадків, коли вони фінансуються шляхом внутрішнього перерозподілу поточних обсягів наявних ресурсів у межах одного розпорядника коштів. Той, хто схильний приймати рішення нехтуючи фактами, розв’яже дилему відносно легко. Однак, більшість відповідальних осіб не настільки впевнені або схильні нехтувати фактами, а відтак, факти набувають особливої ваги.

У бюджетному посібнику штату зазначається (III 2 2): “…Бюджетування проходить три основні стадії: підтвердження потреби, розподіл ресурсів для задоволення цих потреб; спрямування отриманих доходів на фінансування ресурсного потенціалу...[Бюджет повинен вирішувати шість основних питань:] Чи існує потреба? Як цю потребу можна задовольнити (альтернативні шляхи)? Який шлях є найкращим для задоволення цієї потреби? Скільки коштуватиме її задоволення? Яким чином ці витрати фінансуватимуться? Які існують пріоритети щодо інших потреб?”

Вирішення цих питань становить серцевину бюджетування, орієнтованого на досягнення мети, та сучасного професійного бюджетного мислення.

Фахівці, обізнані з питаннями складання бюджету, визнають, що бюджет — це план, кошторис необхідних видатків та доходів; вони також визнають, що кошториси і їхні бази — це саме це і не що інше. Можливо, якраз це визнання і втілено в іронічному афоризмі, популярному серед фінансистів, “став під сумнів цифри, але ніколи не сумнівайся в собі”, який, безумовно, є перебільшенням.

Бюджетування — це складний процес, який поєднує багато різноманітних позицій, цінностей, потреб, припущень, змінних величин, невизначеностей, що конкурують між собою; це і вирішення неоднозначності, перетворення непевності у певність. Що ж до точності, то вона набуває особливого значення у протиріччях між цінностями, які вирішуються за допомогою бюджетних рішень. Як зазначає Ліхен: “Поширення механізмів, які сприяють прийняттю рішень, як наприклад, системи складання бюджету за програмно-цільовим методом, здатне значно удосконалити сам стиль процесів лише через те, що точність відображення політичного вибору гостріше висвітлює цінності, які лежать в основі цих рішень” (Lehan, p. 21).

Навіть у країнах, де бюджети складаються постатейно, ті, хто приймає бюджетні рішення, мають інформацію про сучасні механізми, які допомагають у цьому процесі. Раз у раз обрані та призначені відповідальні особи на всіх рівнях державного управління висловлюють зауваження щодо існуючої (або відсутньої) системи підготовки бюджету та подання його на розгляд. Враховуючи, що такі зауваження надходять регулярно, дивує той факт, що при підготовці проекту бюджету та й у самому проекті бюджету, що подається на розгляд, часто-густо можна помітити ознаки недбалості, неточностей, неоднозначності та неохайності.

Тож не дивно, що особи, відповідальні за прийняття рішень, шукають можливостей покладене на них складне завдання зменшити невизначеність, фокусуючи свою увагу на тому, щоб знайти привід або можливість повністю чи частково відхилити бюджетний запит. У такий спосіб вони шукають шляхи спрощення своїх складних завдань зі здійснення оцінок і зменшення рівня невизначеності. Таке “пошукове” ставлення можна сформулювати таким чином: “Якщо цифри правильні, перевіряй припущення; якщо припущення слушні, став під сумнів логіку; якщо логіка має сенс, перевіряй обґрунтування, якщо обґрунтування прийнятні, став під сумнів потребу; якщо потреба документально підтверджена, перевіряй пріоритети; якщо пріоритети тривалі, став під сумнів правила та процедури; якщо правила та процедури незаперечні, перевіряй цінності; якщо цінності бездоганні, йди на компроміс”.

Наприклад, якщо виявлена арифметична помилка, це може поставити під сумнів весь запит. Якщо помилка сталася при складанні постатейного бюджету, вона може виявитися фатальною для всього бюджетного запиту, оскільки основна увага в такому запиті зосереджена на вхідних ресурсах. Свою роль у прийнятті бюджетних рішень відіграють і інші, менш точні, але не менш важливі фактори.

Недоліки в розрахунках чи брак механізмів визначення кількісних показників переважно сприймають як відображення невизначеності. Оскільки в центрі уваги під час прийняття бюджетних рішень знаходиться подолання невизначеності, цілком імовірно, що бюджетний запит буде відхилено. Проте бюджетні рішення не надто часто народжуються з простих суджень типу “або-або”. У таких випадках головним критерієм прийняття рішень може виявитися професійна репутація розпорядника коштів (чи відсутність такої репутації), наприклад, у сфері управління результативністю. Бюджетні запити розпорядників, відомих своїми неохайними, погано продуманими та недбало виконаними бюджетами, розглядаються досить поверхово, на відміну від запитів розпорядників з високопрофесійною репутацією, які вивчають серйозніше. Хоча бюджетним процесам певною мірою притаманний певний рівень невизначеності, в центрі процесу прийняття рішень не обов’язково лежать пошуки приводів для відхилення. Питання, пов’язані з невизначеністю бюджетного запиту, поданого розпорядниками, відомими своїм високим рівнем професійної майстерності, як правило, вирішуються на їхню користь.

Читачеві вже має бути цілком зрозуміло, що ті, хто приймають рішення у сучасних умовах, мають явні чи підсвідомі очікування, що стосуються керівникської ланки у державному секторі. Якою б не була форма бюджету, в центрі цих очікувань лежить максимально високий рівень застосування професійного ПОКУКЗБО. Тож керівник, незалежно від функції, за яку він відповідає, має зробити для себе висновок, який також видається очевидним: він має забезпечити такий рівень складання та представлення бюджету, який би забезпечив його підтримку, а не відмову у фінансуванні. Успіх роботи над бюджетом значною мірою залежить від того, наскільки вміло та майстерно застосовує керівник сучасні інструменти управління, механізми, що допомагають приймати рішення, та інші професійні методи та прийоми.

Методики бюджетних оцінок

Насамперед, необхідно зазначити, що невизначеність бюджетного процесу, цілком імовірно, поглиблюється через поширеність похибок в оцінках. У цифрах щось є, незважаючи на всю їх абстрактність, яка асоціюється з абсолютною та остаточною точністю. Це — сприйняття, яке в разі, якщо воно виявиться необґрунтованим, посилює невизначеність для тих, хто приймає бюджетні рішення. І все ж, як зазначив один фахівець з питань бюджету: “Не можна не визнавати той факт, що майже всім оцінкам властиві похибки, що ні мистецтво, ні наука, ні статистика не здатні позбавити процес оцінки впливу людського судження та вірогідності помилки. Тож питання полягає не в тому, наскільки точною є оцінка, а в тому, наскільки вона помилкова. Яким чином розробник бюджету може звести нанівець загальний вплив неминучих похибок у оцінках або, бодай, зменшити його до припустимого рівня відхилення?” (Lehan, с. 22).

Забезпечення точності тих деталей, на які спирається оцінка — ось шлях до зменшення похибки. На зменшення похибок у таких деталях і спрямовані методики бюджетних оцінок.

Є п’ять загальних підходів до проведення бюджетних оцінок, в основі яких лежать такі категорії, як: потреби, екстраполяція, кореляція, аналіз попиту та дисконтування. (Lehan, с. 21 23). При застосуванні методу потреб для бюджетних оцінок необхідно зібрати інформацію (включаючи інформацію про витрати) щодо відповідних статей бюджетного запиту, наприклад, по статтях “штат” та “матеріали”. Знаючи, яка потрібна кількість одиниць, та маючи інформацію про вартість одиниці, зробити оцінку розробник бюджету може за допомогою відносно простої арифметичної вправи. Однак у центрі цього популярного методу оцінки, лежить ціна речі, а не її вартість.

Підхід на основі екстраполяції базується на поточному та минулому досвіді. Він часто передбачає застосування методик прогнозування, про які йшлося у розділі VI. В основі методики кореляції лежать статистичні принципи та процедури. Якщо не вдаватися в деталі, при застосуванні цього підході увага зосереджується на співвідношеннях між незалежними та залежними змінними, на основі яких будуються бюджетні оцінки, наприклад, співвідношення між кількістю споживачів послуг, що надаватимуться в рамках конкретної програми, та обсягом послуг, що забезпечуються цією програмою. Хоча цей підхід обіцяє бути корисним, він ще не набув широкого поширення через загальний брак розуміння статистичних методів.