Бюджетування результативності

Керівнику слід приділити належну увагу формату, заголовкам, описовій частині, щоб вони були чіткими, ясними та виразними. Корисно завжди пам’ятати про те, що цей документ часто є єдиним публічним документом з описом реалій роботи. Хоча більшість керівників обмежені в гнучкості, з якою вони готують презентаційні документи, деяка гнучкість все ж завжди залишається. Орієнтований на результат керівник має знайти можливість скористатися перевагами гнучкості, щоб його презентація досягла якнайкращих результатів. Наприклад, буває, що керівник не може включити до письмового документу графічні матеріали про бюджет, але зазвичай ніхто не заперечує проти того, щоб під час представлення бюджету роздавалися додаткові матеріали (важливо, щоб керівник подбав про те, щоб присутні могли пов’язати інформацію в цих матеріалах з відповідними місцями в бюджеті). Крім того, керівник має бути готовим відповісти на детальні запитання; для цього в нього має бути під рукою докладна інформація. Важливо, однак, щоб керівник подбав про те, щоб ця інформація була впорядкована, тобто розташована в тому самому порядку, що й презентаційні матеріали та документи, інакше може виникнути незручна ситуація, якщо доведеться ритися у великому стосі паперу, щоб знайти дані, необхідні для відповіді на запитання.

Підготуватися до всіх запитань, мабуть, неможливо, але багато запитань, які виникають в ході представлення бюджету, можна передбачити. Якщо попередньо критичним оком подивитися на бюджетні матеріали, це допоможе керівнику передбачити запитання, і багато керівників вважають за корисне послухати бюджетні презентації інших, аби з’ясувати, які запитання часто ставлять ті, хто приймає по них рішення. Якщо виникає ситуація, коли керівник не може дати точну відповідь на запитання, то краще не намагатися відповідати навмання, а зазначити, що відповідь на це запитання треба уточнити, й пообіцяти дати її через певний час. Краще також не вгадувати точні відповіді на запитання, які вимагають назвати ті чи інші цифри, а дати якомога точнішу відповідь, зауваживши, ще вона не є абсолютно точною, хіба що ви переконані в ній на сто відсотків (напр., “Я не впевнений щодо точної суми, але вона становить приблизно …., однак я зможу назвати вам точну суму не пізніше … числа”). Нарешті, якщо вже після завершення підготовки бюджету та роздачі бюджетних матеріалів виявлена помилка, професійним обов’язком керівника є виправити цю помилку й привернути увагу присутніх до цих виправлень у відповідних місцях презентації, а також взяти на себе персональну відповідальність за хиби.

У багатьох обставинах часто неможливо відділити репутацію організації від репутації її керівника. Не має значення, справедливо це чи ні по відношенню до окремої особи, окремого працівника чи організації. Що важливо — так це те, що репутація є ефемерним, але критично важливим елементом при “просуванні” бюджету. Раніше вже було приділено велику увагу ролі репутації. Достатньо буде нагадати читачеві про це обговорення та його основну ідею: довіру важко завоювати, але легко втратити. Таким чином, орієнтований на результат керівник має завжди намагатися втримати й примножити довіру.

Існує проста істина, про яку часто забувають: мало кого з керівників звільняють за прийняття рішень, але багатьох звільняють за неприйняття рішень або за прийняття поганих рішень. Розуміючи фактори ресурсів і те, як їхні співвідношення впливають на організацію, керівник закладає фундамент для доцільних рішень. В процесі збирання інформації, необхідної для хороших бюджетних презентацій упродовж бюджетного процесу, до керівника приходить розуміння припущень, які лежать в основі його рішень. Завдяки цьому він буде в стані захистити свої рішення на тій підставі, що вони є результатом розгляду найкращої та найсвіжішої з усієї інформації, яку можна одержати. Звичка до ретельності є характерною ознакою орієнтованого на результат керівника та організації, якою керує такий керівник.

Однак звичка до ретельності не означає і не повинна означати постійну зосередженість на деталях, вона радше має відображати увагу до деталей, яка має на меті прийти до розуміння компонентів, з яких складається ширша картина та її реалії в плані результативності. Увага до деталей вимагає моніторингу та вибіркового аналізу даних/інформації з метою перевірки їх на достовірність та точність, а також для того, щоб забезпечити відповідність одержаних результатів тому, що було заплановано. Чого деякі керівники не розуміють — так це того, що їм не потрібно знати кожну деталь про всі аспекти діяльності організації. Справа не тільки в тому, що це неможливо, а й у тому що, якщо керівник намагається це зробити, то це, як правило, закінчується тим, що він знає багато деталей про лише невелику кількість напрямів діяльності. Часто орієнтованість на деталі призводить до того, що керівник приділяє неоднакову увагу різним аспектам роботи організації і керує лише окремими її вузькими аспектами. Забезпечуючи наявність відповідних показників результативності, необхідних для моніторингу результативності роботи організації, періодично проводячи вибіркові обстеження цієї результативності та підтримуючи відкрите спілкування з працівниками, керівник може правильно спрямувати увагу на взаємозв’язок між результативністю та ресурсами. Результати цієї уваги майже завжди видно з бюджетних презентацій.

Інший аспект “просування” бюджету, про який часто забувають, полягає в необхідності привертати увагу засобів масової інформації до проблем, потреб, можливостей або умов, які в іншому випадку залишаться поза їхньою увагою. Невипадково перед прийняттям рішень про бюджети різних органів влади або в період, коли вони приймаються, в пресі з’являється так багато публікацій, зокрема аналітичних матеріалів. “Просування” бюджету напряму пов’язане з ефективними комунікаціями. Ця тема буде докладно розглянута в наступному томі цього підручника.

Логічно було б, якби можна було сказати, що після того, як бюджет “просунуто”, керівник розробляє управлінський та операційний плани, щоб реалізувати результати цього “просування”. Насправді ж управлінський та операційний плани присутні вже в бюджетних запитах, принаймні в неявній формі. У найкращих організаціях управлінські та операційні плани розробляються в явній формі на стадії підготовки бюджетних запитів і після ухвалення бюджетних рішень відповідним чином уточнюються. Однак чи не в більшості державних організацій управлінські та операційні плани не розробляються повною мірою ні на одній стадії бюджетного процесу або, якщо вони й розробляються, то лише після ухвалення бюджетних рішень і лише в дуже обмеженому вигляді — з метою одержати асигнування. Однак управлінський та операційний плани спроможні дати організації щось більше, ніж асигнування.

Складання управлінських планів

Головним в управлінському плануванні є розподіл та закріплення ресурсів. Управлінське планування як таке є вкрай важливим як для запитів на ресурси, так і для виконання бюджету. В центрі уваги питань управлінського планування — програмні стратегії, їхній дизайн та кадрове забезпечення, а також фінансування. Управлінське планування означає відстежування проблем, потреб, умов та можливостей у зовнішньому середовищі та врахування їх при складанні конкретних програм, проектів та плануванні діяльності або що ці зовнішні фактори вивчаються, щоб потенційно служити обґрунтуванням запровадження нових або зміни цілей та завдань і, де це доцільно, включатися при підготовці запитів на фінансування.

Якщо управлінське планування належним чином застосовується впродовж усього бюджетного періоду, це означає, що керівник переглядає діючі стратегії програм, якими організація керується в поточній роботі, щоб забезпечити, що вони є найкращим застосуванням наявних ресурсів. Воно також передбачає вивчення інших альтернатив використання цих ресурсів або, можливо, необхідності звернутися з проханням про виділення додаткових ресурсів. Такий перегляд має винятково важливе значення для організації, яка прагне утримати свою перевагу, пов’язану з орієнтованістю на результативність. Хоча зміни заради самих змін не завжди є бажаними, невелика, ледь помітна зміна в дизайні стратегії може, наприклад, підвищити результативність, оскільки вона дасть новий поштовх працівникам. Необхідність внесення як відчутних, так і незначних змін до управлінських планів може обумовлюватися й іншими факторами, які стають очевидними для орієнтованого на результат керівника в його устремлінні до досконалості. З іншого боку, керівники, не орієнтовані на результативність, часто опиняються в ситуації, коли внести такі зміни їм доводиться під тиском зовнішніх учасників процесу.

Пильні керівники впродовж усього року відчувають проблеми, можливості, потреби чи умови — як зовнішні, так і внутрішні по відношенню до організації і розглядають їх під кутом зору того, як вони можуть вплинути на поточний чи майбутній управлінський план. Цей процес пов’язаний переважно з моніторингом зовнішніх обставин. Передбачаючи цей вплив, керівник може включити їх розгляд у процес розробки ресурсних запитів. Цей розгляд включає оцінку потреб, аналіз альтернативних варіантів та витрат. Основне — що керівник діє активно, з випередженням виявляє фактори, які можуть потенційно вплинути на управлінські плани. Будучи активним, керівник може потенційно контролювати вплив зовнішніх факторів на організацію замість того, щоб дозволити зовнішнім факторам контролювати організацію, що, як видається, трапляється в організаціях, які реагують на події лише, коли вони вже сталися. Такі організації усвідомлюють загрозливий вплив зовнішнього фактору на надто пізніх стадіях процесу прийняття рішень. Відмінність між цими двома типами організацій є, в основному, стратегічною, оскільки перша організація вирішує питання про одержання ресурсів та їх використання, випереджаючи вплив зовнішніх умов. Крім того, такій організації притаманний каскадний вплив на інші її плани.

В управлінських планах в одне ціле об’єднуються всі види контролю, необхідні для того, щоб забезпечити відображення результатів, що фінансуються, в діяльності організації (включаючи правила, процедури та календарні плани). В основі цих видів контролю лежать показники результативності по гранично важливих аспектах діяльності, котрі забезпечують, як мінімум, вихідну основу для оцінки результативності роботи організації. Вони дають можливість оцінити, перевірити, намітити віхи та інші наріжні камені, за допомогою яких керівництво може визначити, як ідуть справи в організації, як виконуються плани, календарні графіки, як відбувається споживання ресурсів, як виконуються правила та процедури. Управлінські плани включають також механізми, використовуючи які можна дізнатися про відхилення від плану. Застосування таких механізмів дозволяє рекомендувати дії на виправлення ситуації, за допомогою яких можна швидко й точно вирішити проблеми результативності, що дозволить виконати планові показники результативності. Не менш важливо, що, коли трапляється критична зовнішня зміна, управлінські плани відповідно коригуються, щоб забезпечити необхідну реакцію на неї з боку організації. Таким чином, управлінські плани включають і контроль, і моніторинг зовнішнього середовища, що необхідно для забезпечення постійного реагування на зовнішнє середовище, яке має відбуватися відповідно до встановлених правил та процедур.

Важливо пам’ятати, що орієнтованому на результат керівнику необов’язково відслідковувати кожну дію чи трансакцію. Застосовуючи, наприклад, статистично достовірні вибіркові методи, орієнтований на результат керівник може бути впевненим, що вибірка дій чи трансакцій забезпечує інформацію для оцінки роботи з відомим рівнем довіри. У той час як у державному секторі статистичні вибіркові методи для оцінки якості застосовують лише окремі організації, в приватному вони застосовуються ширше і розповсюджуються швидше. І це при тому, що вибіркові методи десятиріччями застосовувалися фіскальними аудиторами. Так чи інакше, оскільки бюджетна діяльність продовжує ускладнюватися, попри недостатність ресурсів, а керівникам доводиться робити дедалі складніший вибір стосовно того, на що використовувати свій час, можна очікувати, що статистичні вибіркові методи контролю якості відіграватимуть в управлінському плануванні істотнішу роль. Поширеність у державному секторі традиційних методів контролю і застосування їх винятково є однією з найбільших перешкод на шляху до втілення цієї ідеї в практику управлінського планування в бюджетній сфері. Однак ця перешкода, мабуть, буде подолана у зв’язку з необхідністю переглянути витрати, пов’язані з продовженням застосування трудомістких традиційних видів контролю. Все складніше стає виправдовувати витрати на традиційні види контролю, оскільки їхня частка в сумарних витратах зростає, а ресурси скорочуються. В результаті дедалі менша частка коштів використовується власне на надання послуг клієнтам.

Мабуть, одним із найскладніших випробувань на доцільність управлінського планування організації є ситуація, коли ресурси організації скорочуються. Скорочення ресурсів завжди болісне, але особливо в організаціях, де управлінське планування відсутнє або здійснюється неефективно. В останні десятиріччя, наприклад, через зниження коефіцієнту народжуваності вступ до вищих учбових закладів скоротився. Багато, якщо не всі ці заклади вирішили не звертати увагу не зниження народжуваності, і в їхніх планах (та запитах на фінансування за програмами) воно не було враховано. Це призвело до небажаних наслідків: ці заклади пережили організаційну травму, коли на них позначився вплив скорочення кількості вступників. Так, оскільки ці організації знехтували впливом зміни зовнішніх факторів (коефіцієнта народжуваності) на їхнє фінансування (вищі учбові заклади, як правило, одержують ресурси, обсяг яких розраховується за формулою, в якій важливу роль відіграє показник кількості зарахованих студентів), вони не створили планів на випадок непередбачених обставин, які дозволили б їм розв’язати проблеми, що виникають при недостатності ресурсів для утримання наявного персоналу. Через те, що витрати на оплату праці в учбових закладах, як правило, складають більшу частку, ніж в інших організаціях, скорочення кількості зарахованих студентів вплинуло на більшу частку працівників. За браку систематичних управлінських планів стосовно необхідності скорочувати штати були прийняті небажані рішення. Це не лише завдало моральної травми працівникам. У зв’язку з тим, що судові рішення мають більшу силу за кадрові, працівники повернулися в штат, а громадяни оплатили безпідставні витрати, пов’язані з недбалим управлінським плануванням.

Управління скороченням ресурсів

Сьогодні, мабуть, більше, ніж будь-коли за винятком часів економічної депресії кінця 20-х та 30-х років, ресурси державних організацій скорочуються. Одним із наслідків скорочення ресурсів є зростаюча невизначеність щодо майбутніх умов фінансування. Скорочення ресурсів, однак, не супроводжується відповідним зниженням попиту на послуги — навпаки, попит на послуги, як видається, зростає. В результаті ресурсні конфлікти стають дедалі більш явними та інтенсивними. Для орієнтованого на результат керівника ці фіскальні реалії та реалії, пов’язані з наданням послуг, ускладнюють і без того складні умови управління державними ресурсами.

Причини скорочення ресурсів можна розділити на результати політичної вразливості, вичерпання проблеми, атрофії організації та ентропії середовища (див. Levine, 1980, 1981).

Вичерпання проблеми часто перебуває поза впливом організації; приклади: зміни в демографічній ситуації (скорочення вступу до учбових закладів), визначення проблеми по-новому (деінституалізація душевнохворих) та зміна політичної лінії (розщеплення доходів).