Бюджетування результативності

Аналіз витрат та вигод, аналіз економічної ефективності та аналіз корисності витрат допомагають керівнику зробити вибір з-поміж конкуруючих альтернативних варіантів на основі даних про витрати та результати. Саме тому ці методики стануть у пригоді керівнику, який визначає відносну ефективність, результативність та економічність альтернативних проектів. Однак цього не можна сказати про аналіз здійсненності витрат.

Аналіз здійсненності витрат розглядає лише здійсненності альтернативного варіанту з точки зору витрат. Ним часто користуються як фільтром у процесі визначення альтернатив, які в інших відношеннях є життєздатними. У розпорядженні керівника можуть бути (або він вважає, що є) певні обсяги фінансування або інших ресурсів для надання конкретної послуги. Якщо, наприклад, цей обсяг дорівнює $5 000, то керівник не може скористатися альтернативним варіантом, вартість якого становить $5 001. Зрозуміло, що цінність аналізу здійсненності витрат носить обмежений характер, але, якщо витрати обчислено належним чином, аналізом здійсненності витрат можна скористатися як основою та ефективним інструментом для відбору альтернативних варіантів. Обґрунтованість розрахунку витрат за альтернативними варіантами також впливає фактично на всі аспекти бюджетування. Ось чому його так детально розглянуто в розділі, присвяченому калькуляції вартості програм.

РОЗДІЛ VІІІ. Показники результативності та бюджетування

Зв’язки між показниками результативності і бюджетуванням мають бути прямими і чітким. На жаль, так відбувається не завжди. У багатьох випадках керівнику заважає формат бюджетної системи або брак необхідних даних. Жодна з цих і більшість інших перешкод, однак, не є нездоланними для орієнтованого на результат керівника, і результати, як правило, бувають позитивними. Ті, що приймають рішення, цінують, коли показано ясний зв’язок між результативністю і бюджетом, який досягається, напр., шляхом аналізу “витрати-ефективність”. Працівники реагують на ці зв’язки, тому що вони в явній формі демонструють залежність між їхніми зусиллями та бюджетом. Керівники виграють як від того, що можуть співвіднести результативність з коштами, так і, що буває нерідко, від результатів представлення. Загалом, ресурсна та програмна результативність керівника на більшості суспільних аренах є для керівника основними показниками результативності. Якщо керівник не зміг досягти програмних цілей, це може призвести до дисциплінарних дій аж до (і включаючи) звільнення, саме цим і обумовлене те, що нерідко трапляються звільнення державних службовців з посади через недосягнення поставлених цілей. Такого роду підзвітність та відповідальність стає ще виразнішою, коли йдеться про показники бюджетної результативності. Наприклад, згідно з законодавством Вірджинії, відповідальний державний керівник несе персональну відповідальність, якщо темп витрачання коштів перевищує темп надходження очікуваних доходів.

Показникам результативності приділено істотну увагу в підручнику “Управління результативністю”. У ньому зроблено наголос на показниках індивідуальної результативності, в основному у їх зв’язку з результативністю програм або завдань. У попередніх розділах цього підручника, присвячених питанням бюджетування, представлені численні посилання і ілюстрації стосовно показників спожитого продукту, виходу та обсягу робіт. У цьому ж розділі мова піде переважно про показники результативності при визначенні витрат на реалізацію тієї чи іншої стратегії, включно із стратегічними, управлінськими та операційними наслідками. Оскільки управлінська результативність, як правило, оцінюється на основі ресурсних та програмних стандартів, у цьому розділі наголос зроблено на калькуляції витрат на пропоновану стратегію або програму.

Оцінка витрат на стратегію ( програму)

Якщо керівник пропонує нову стратегію чи програму або розширення чи зміни до існуючої програми чи стратегії, то необхідний деталізованіший підхід до оцінки витрат порівняно з тим, який потрібен для підтримання чинної програми або стратегії. Хоча головну роль у забезпеченні довіри до рекомендацій, які представляє керівник, як правило, відіграє його репутація як людини, що прагне досягнення вершин результативності, ця репутація має бути відображена також і у пропонованих коригуваннях стратегії чи програми. В основі обґрунтування коригувань, наприклад, мають лежати “тверді” дані, а не припущення чи епізодична інформація. Як людина, що відповідає за підрозділ, орієнтований на результат керівник повинен мислити, оперуючи стратегічними, управлінськими та операційними категоріями.

Нещодавно, наприклад, була зроблена спроба одержати згоду на коригування обсягів фінансування операційних витрат певної групи підрозділів великої організації. Було ретельно продумано докази, необхідні для того, щоб обґрунтовано і з фактами в руках показати проблеми, які неодмінно виникнуть, якщо фінансування операційних витрат залишиться на тому самому рівні. Ті, хто організував цю спробу, не врахували того, що ці підрозділи були частиною великої організації, і на цю їхню помилку їм прямо вказали, запитавши: “Чому саме ваші підрозділи набагато більшою мірою варті такого коригування порівняно з іншими підрозділами?”. Інакше кажучи, вони не зрозуміли стратегічних наслідків запиту й не підготувалися дати відповідь стосовно цих наслідків. У цьому випадку стратегічний наслідок був пов’язаний із питаннями справедливості. Кожному орієнтованому на результат керівнику варто приділити увагу стратегічним питанням, таким як питання справедливості як з погляду його організації, так і з погляду інших установ: шанси на успіх набагато вищі, коли показано, що стратегічні наслідки коригування будуть позитивними і принесуть користь не лише якійсь одній структурі. Ще був випадок, коли керівник запропонував коригування, що мало доволі серйозно позначитися на результативності персоналу. Попри те, що колеги звертали його увагу на те, що це коригування не спрацює через труднощі, пов’язані з іншими програмами, він подав свою бюджетну пропозицію. Однак ті, хто приймає рішення, дізналися про застереження, які висловлювали інші працівники, і поставили відповідні запитання стосовно потенційного впливу на інші програми. Керівник не був готовий дати на них відповідь, і запит було відхилено. Або ще такий приклад: один операційний керівник пообіцяв досягти певної цілі за умови, якщо відбудеться вказане ним коригування рівня фінансування. Запит задовольнили, ціль досягти не вдалося, і той керівник перестав бути керівником.

Наведені приклади демонструють, що керівник має ретельно та об’єктивно продумувати стратегічні та програмні пропозиції. Нерідко трапляється, що керівник може правильно виконати всю роботу з підготовки калькуляції витрат, але забути, що витрати мають не лише економічне значення. Фактично, всі три наведені вище приклади ілюструють різні концепції витрат. Незважаючи на те, що оцінити або визначити показники цих неекономічних витрат часто складно, орієнтований на результат керівник має прагнути зробити це. Нерідко буває, що керівник усвідомлює значення цих витрат, ретельно готуючи пропозиції стосовно стратегії чи програми.

У багатьох випадках цілком очевидна значимість представлених у попередніх розділах методів і концепцій аналізу витрат для підготовки запитів на фінансування, незалежно від того, чи йдеться про нові запити, запити про зміни у рівні фінансування чи про підтримання фінансування на попередньому рівні. При оцінці витрат украй важливо, щоб керівник описав стратегію чи програму достатньо докладно, щоб можна було зробити калькуляцію витрат, з’ясувати, який їх рівень є відповідним і дати оцінку витрат (Hatry, et al., с. 55 і наступні сторінки.).

Для розробки достатньо детальної стратегії необхідно чітко визначити проблему, потребу, можливості чи умови, на які має бути спрямована ця стратегія, її цілі та завдання на стратегічному, управлінському та операційному рівні. Міркуючи в цьому напрямку, можна створити базові критерії, стандарти та параметри для розробки альтернатив і, кінець кінцем, вибору пропонованої стратегії чи програми. Наприклад, тепер уже має бути зрозуміло, що ефективність стратегії в багатьох випадках можна емпірично зв’язати з витратами на неї. Таким чином, при калькуляції витрат на реалізацію стратегії чи програми керівник має врахувати співвідношення між різними показниками результативності, щоб забезпечити їх сумісність.

При калькуляції витрат на різні альтернативи, як показано в попередньому розділі, наголос робиться на відмінностях між альтернативами. Однак, розробляючи калькуляцію для окремих альтернатив, увагу слід зосередити на точності, доцільності та надійності детальних даних щодо витрат. Розробивши обґрунтування, цілі та завдання, керівник має поставити низку запитань, щоб у деталях з’ясувати, що потрібно для досягнення цілей чи виконання завдань, напр.:

1. Якого роду роботи потрібно виконати?

2. Які методи роботи застосувати?

3. Якою має бути послідовність робіт?

4. Організаційні конфігурації якого типу (напр., виробничі потужності, заклади) будуть оптимальними?

5. Які потрібні ресурси?

Відповіді на ці запитання залежать від бажаних “стандартів послуг” або “обсягу робіт”, “методів, бази та організації” і відповідних “компонентів витрат”. Як і раніше, відповідаючи на такі запитання, керівнику потрібно розрізняти постійні і змінні витрати, мінімізувати застосування середніх витрат, не враховувати витрати та джерела фінансування попереднього періоду, розглядати витрати, незалежно від того, як вони обліковуються і яка організація їх здійснює, розуміти альтернативні витрати, визначати співвідношення витрат, пов’язаних із різними альтернативами, й не забувати використовувати потенційні доходи тієї чи іншої альтернативи на покриття її сукупних витрат. Крім того, часто буває корисним, якщо керівник продумує наперед запитання, що можуть бути йому поставлені при зіставленні альтернатив після того, як буде зроблено калькуляцію витрат з кожної з них (і перед тим, як перейти до порівняльного аналізу).

При проведенні калькуляції витрат особливо ризикованим є застосування нескоригованих поточних даних для оцінки нових чи модифікованих альтернатив. Доцільніше використовувати, по можливості, оцінки поставників, оцінки, зроблені технічними експертами (проектні), статистичні оцінки, моделі витрат або вартість як фактор (підхід, що базується на потребах) (Hatry, et al., с. 65 і наступні сторінки.). З багатьох видів суспільних послуг оцінок поставників часто відсутні. Однак, якщо поставники пропонованої послуги існують, тоді дізнатися про їхні оцінки витрат на ту чи іншу альтернативу часто буває вартим зусиль керівника (наприклад, одержати від постачальника продуктів харчування оцінку витрат на програму забезпечення продовольством). Застосування оцінок, наданих технічними експертами, може бути достатнім для калькуляції витрат у випадку багатьох пропонованих нових чи скоригованих програм послуг, але застосувати цей підхід часом неможливо через брак ресурсів, необхідних для замовлення таких технічних послуг. Статистичні оцінки альтернатив, особливо коли йдеться про нові послуги (але це стосується також і модифікації послуг), часто-густо бувають необґрунтованими, що пов’язано з браком задовільних необхідних історичних даних, які б ураховували відомі взаємозв’язки. Коли ж такі дані є, то статистичні методи, зокрема, визначення процентних співвідношень, вибірковий метод, різні методи кореляційного та регресійного аналізу, можуть бути дуже корисними для виконання завдань, пов’язаних із калькуляцією витрат. Існує низка моделей витрат, але їх застосування не є поширеним, та й мало хто знає про них, тож керівнику часто буває важко, а то й неможливо застосовувати моделі витрат як основу для калькуляції витрат на ту чи іншу альтернативу. Однак моделі витрат, як-от поточні питомі витрати (напр., витрати на утримання транспортного засобу в розрахунку на рік) можуть існувати і, якщо вони підходять, їх слід використовувати.

Найпоширенішим, але необов’язково найдоцільнішим є підхід “вартості як фактору”. Якщо керівник здатен послідовно усвідомлювати відмінності (при аналізі та представленні пропозицій) між ціною на речі та їхньою цінністю, тоді основні заперечення проти цього підходу знімаються. (див., напр., Lehan, p. 21). Ціна стосується грошової вартості. На відміну від цього, цінність — це більше, ніж грошова вартість, це поняття включає бажаність, корисність та якість. Враховуючи все це, найкращою стратегією калькуляції витрат для керівника буде застосування не одного підходу, а кількох, залежно від того, на які речі і на які альтернативи розраховуються витрати. Коли йдеться про нові або скориговані альтернативи, керівнику інколи доцільно поєднати дані свого підрозділу з досвідом інших аналогічних органів державного управління, які мають справу зі схожими альтернативами (подеколи існує можливість навіть розробити інформацію на основі обмеженого застосування даної альтернативи).

Першим завданням керівника при калькуляції витрат є визначення, на що проводиться калькуляція витрат. Це визначення залежить від розуміння керівником усіх витрат на дану альтернативу, які можна знати (і в стратегічному середовищі, очевидно, включає знання потреб і попиту). Припустимо, що керівник Відділу соціальної допомоги міста Гоблер зацікавлена в розробці нових послуг для малозабезпечених матерів (мета полягає в розширенні можливостей для того, щоб такі матері могли працевлаштуватися на оплачувану роботу). Через це вона хоче забезпечити надання послуг дошкільних закладів для дітей малозабезпечених матерів, які будуть працевлаштовані на оплачувану роботу протягом наступного бюджетного року (мета), оскільки знає, що проведені недавно дослідження показали, що це є основним чинником, який дозволить зменшити залежність від допомоги з боку органів соціального забезпечення. При розробці різних варіантів досягнення цього результату з’ясувалося, що одна із стратегій полягає в наданні послуг дотаційних дошкільних закладів дітям малозабезпечених матерів, які працевлаштувалися. Керівник знає, що в місті Гоблер мешкає приблизно 500 малозабезпечених матерів, які мають близько 900 дітей дошкільного віку. На основі даних статистичної вибірки особових справ малозабезпечених матерів керівник зробила оцінку, яка показала, що 250 матерів виявили інтерес до одержання роботи і мають необхідний для цього потенціал. Вона вважає (на підставі обговорення цих питань із співробітниками служби допомоги сім’ям та особам, які потребують матеріальної або моральної підтримки, та з іншими поінформованими в цих питаннях особами), що для працевлаштування таких матерів є близько 125 робочих місць. Керівник за даними особових справ визначає, що матері, які зацікавлені в працевлаштуванні, мають 300 дітей дошкільного віку. Після обговорення стандартів послуг дошкільних закладів з місцевими посадовими особами (напр., із управління охорони здоров’я) та фахівцями з Гоблерського університету керівник з’ясувала, що на типовий дошкільний заклад потрібно двоє дорослих на кожних 20 дітей у віці 2 5 років, а для дітей у віці 1-2 роки — 3 дорослих. Переговоривши з різними поінформованими людьми, керівник дізналася, що погляди на те, чи варто розділяти дітей у віці до 2 років з їхніми матерями, різко розходяться. Керівник вирішує, що неможливо буде обслужити всіх матерів, незалежно від віку дітей і що доцільно надавати послуги лише матерям дітей у віці від 2 до 5 років. Унаслідок цього рішення потенційна кількість дошкільнят, які можуть бути охоплені послугами, скоротилася до 200. Зауважте, що це рішення також позначається на початковому завданні, робить його чіткішим: надати послуги дошкільних закладів дітям (у віці від 2 до 5 років) малозабезпечених матерів, які будуть працевлаштовані на оплачувану роботу протягом наступного бюджетного року.