Бюджетування результативності

ПРИКЛАД ХІІІ. Скоригований тренд

Відділ соціальної допомоги міста Гоблер

Бюджетний Фактичні Обчислені Відсоток

Рік суми значення тренду від тренду

1981 ($176 643 / $245 858) x 100 = 71,85%

1982 ($186 520 / $230 978) x 100 = 80,75

1983 ($194 674 / $216 099) x 100 = 90,09

1984 ($202 765 / $216 099) x 100 = 84,53

1985 ($240 642 / $230 978) x 100 = 104,18

1986 ($248 709 / $245 858) x 100 = 101,16

У цих обчисленнях очевидні відхилення фактичних сум від лінії тренду, причому циклічні аспекти рядів відображаються у відносно більш високих чи низьких відсотках значень тренду. В разі великих унікальних даних вони з’являться у вигляді унікальних відхилень. Можна застосувати приблизне правило: чим ближчі відстотки тренду до 100%, тим точніший прогноз, оскільки передбачається, що фактична варіація пов’язана з основним трендом. Якщо значення істотно відхиляються від 100%, то ці відхилення можуть бути обумовлені іншими, нез’ясованими факторами. Коли спостерігаються такі відхилення, то орієнтований на результат керівник мусить застосовувати результати, одержані за допомогою методу найменших квадратів, з обережністю.

Трапляється, що орієнтований на результат керівник мусить зробити прогноз, не маючи даних за попередні періоди. У таких випадках керівник може скористатися даними за попередні періоди інших, аналогічних органів влади або юрисдикцій, які мають досвід та дані за попередній період. Оскільки ця стратегія передбачає необхідність зробити відносно широке припущення про порівнянність в усіх відношеннях цих органів влади або юрисдикцій, то застосовувати її треба лише в крайніх випадках і з великою обережністю.

Так само, як і при залученні інших типів аналізу з використанням часових рядів, орієнтований на результат керівник має пам’ятати, що ці методи є основою для аналізу, а не кінцем його. Прогнози кількості клієнтів, послуг та інші види нефіскального підходу допомагають керівнику визначати потреби в послугах на майбутнє. Прогноз видатків допомагає керівнику передбачати та планувати операційні потреби на майбутнє. Прогноз доходів допомагає йому оцінити потенційні, майбутні ресурси для забезпечення цих потреб. Врахування цих прогнозів, як таких і у взаємозв’язку, дозволяє орієнтованому на результат керівнику забезпечити баланс між операційними потребами та ресурсами. Якщо ці фактори незбалансовані, велика обізнаність та знання керівника є основою для створення реалістичніших та результативніших планів — стратегічного, управлінського та операційного.

Важливо, щоб орієнтований на результат керівник розумів, що краще експериментувати з різними інструментами прогнозування і, як правило, корисніше застосовувати для прогнозування як фіскальних, так і нефіскальних показників не один, а кілька інструментів. Експериментування необхідне для того, щоб переконатися в доцільності застосування того чи іншого інструмента в конкретній ситуації, контексті або географічному регіоні. Наприклад, можуть бути різні комбінації видів фінансування, може бракувати відповідних умов для застосування того чи іншого конкретного інструмента або можуть бути унікальні обставини, пов’язані з географічним регіоном. Причина застосування кількох, а не одного інструмента прогнозування полягає ще й у необхідності одержати додаткове підтвердження або поставити питання стосовно даного прогнозу, тобто це підвищує надійність аналізу. Крім того, керівники повинні намагатися робити свої прогнози на основі різних припущень, напр., “найімовірніше, ймовірно, менш імовірно” або “високий, середній чи низький рівень”. Насамкінець, важливо розуміти, що методи прогнозування мають застосовуватися на найдетальнішому рівні, напр., для конкретного джерела доходів або підстатті видатків, а не комбінацій джерел доходів чи великих категорій видатків. При застосуванні макроагрегацій показників по сектору прогнозист робить припущення про тотожність значень, тобто що основні категорії не мають відмінних характеристик або закономірностей, на основі яких їх можна розділити. Об’єднання категорій, по суті, рівнозначне твердженню про відсутність змін з часом у межах категорії або між категоріями, які впливають на прогноз. Це припущення зазвичай є, у кращому випадку, слабким.

Для представлення прогнозів або інших видах представлення даних з цією метою найкраще максимально використовувати візуальні засоби. Ці візуальні засоби включають слайди, прозірки або паперові копії графіків, кругових та інших діаграм, гістограм та макрозв’язків (напр., нерідко краще представити ті чи інші дані у відсотках, замість того, щоб давати фактичні значення: 59,88%, а не 89 745,31 з 149 874,67). Багатьом, якщо не більшості людей, важко розібратися, коли їм подають дані у вигляді рядів цифр. Деяким людям настільки рішуче не подобається така подача інформації, що вони практично перестають слухати. При складних чи усних поданнях інформації ця проблема, здається, ще більше посилюється. Таким чином, керівник має намагатися забезпечити ефективність спілкування, представляючи інформацію в стислій, ясній, нескладній та зрозумілій формі відповідно до потреб і можливості аудиторії. Малюнок часом буває вартий тисячі слів, а також — для орієнтованого на результат керівника — кількох тисяч доларів!

РОЗДІЛ V. Бюджетування, зв'язок між фінансовим менеджментом та управлінням результативністю

Зрозуміти та застосовувати на практиці окремі концепції, процедури та методи і навички з бюджетування, фінансового менеджменту та управління результативністю, може, й не так складно, але для того, щоб працювати ефективно, сучасний орієнтований на результат керівник має інтегрувати це розуміння та практику. Мало користі в тому, щоб розуміти та здійснювати, скажімо, бюджетні переходи без усвідомлення того, як різні формати бюджету впливають на інші правила та процедури й вимоги — світ управління результативністю не настільки простий. Світ орієнтованого на результат керівника, який працює в державній структурі, мабуть, складніший у зіставленні з керівником, що працює у приватному секторі, хоча б через те, що його робота має державний характер.

Як зазначалося вище в цій праці, контроль був і залишається однією з основних тем у державному управлінні Сполучених Штатів. Ця тема контролю, однак, вийшла за рамки елементарних ідей контролю обліку та ефективності й охопила практично всі аспекти та функції держаного управління. Моніторинг та оцінка програм, наприклад, має на меті контроль (забезпечення того, щоб плани виконувалися відповідно до намірів…) над результатами (… з бажаними наслідками). Коротко кажучи, контроль застосовується глобально до ефективності, результативності та економії, оскільки ці концепції пов’язані з конкретними напрямками державної діяльності, такими як облік, аудит, бюджетування, управління готівкою, програми та персонал.

ОБЛІК

Цілі внутрішнього контролю обліку, як правило, зосереджуються на таких моментах, як дозвіл, реєстрація, доступ до активів та підзвітність (Price Waterhouse, 1979). Оскільки бюджетне призначення являє собою дозвіл, то перевірці підлягає відповідність трансакцій цьому дозволу. Реєстрація, або, вживаючи функціональну термінологію, — звітування, здійснюється для того, щоб забезпечити існування достатньої інформації для підготовки таких речей, як фінансові звіти (напр., як це вимагається від місцевих органів влади положеннями Кодексу Вірджинії). Крім того, реєстрація забезпечує підзвітність — відповідальність за активи, — показуючи, на що використано ресурси. Мета контролю обліку полягає ще й у тому, щоб забезпечити доступ до активів лише тим особам, яким це дозволено. Наприклад, більшість працівників державних органів підписують за час своєї кар’єри ту чи іншу форму відшкодування витрат на відрядження, щоб одержати компенсацію дозволених витрат, які вони зробили під час відрядження. Більше того, особа, яка затверджує відшкодування, повинна мати дозвіл робити це. Контроль підзвітності за активи або ресурси здійснюється шляхом періодичних зіставлень записів про відповідальність за активи з даними про наявні ресурси. Ця оцінка може здійснюватися у формі моніторингу відповідності витрачених сум передбаченим у бюджеті сумам або сумам існуючих фондів.

У багатьох органах влади ці цілі обліку реалізуються через бюджетний облік (Steiss, et al., 1978). При здійсненні бюджетного обліку бюджет розглядається як дозвіл на витрачання і ліміт на видатки, а отже цикли бюджетування та обліку є ідентичними. При бюджетному обліку, акцент зазвичай робиться на “прив’язках” як механізмі контролю. “Прив’язка” — це обмеження на використання передбаченої в бюджеті суми, воно часто набуває форми зобов’язання на суму, як у випадку, коли щось придбано, але ще не одержано, або форми явно вираженої заборони, як у випадку заборони на передачу передбачених у бюджеті на персонал коштів, на статті, не пов’язані з персоналом. Системи “прив’язок” мають на меті попередити таку практику, як створення “плавучого боргу” (коли щось замовляється в одному бюджетному році, а рахунок виставляється в наступному) або “фантомних працівників” (коли вакансії не заповнюються, а невитрачені на оплату праці кошти використовуються для оплати інших операційних витрат). Оскільки мало є органів влади, які дозволяють розпорядникам коштів переносити невитрачені залишки коштів з одного бюджетного періоду на наступний, загальна практика, що її, як зазначалося вище в цьому підручнику, застосовує багато керівників, полягає в тому, щоб намагатися досягти нульового балансу на кінець фіскального періоду. Деякі органи влади прагнуть контролювати цей відомий вид зловживань, “прив’язуючи” кошти на кінець фіскального періоду. Як правило, такі “прив’язки” стосуються закупівлі цінних предметів, таких як обладнання, але вони можуть застосовуватися й до всіх рахунків. (До цієї практики “прив’язок” головні розпорядники коштів часом вдаються, щоб забезпечити наявність невитрачених коштів для повернення до загального фонду на наступний бюджетний період і/або звести баланс при закритті поточного фіскального періоду).

Ці сумнівні професійні дії є почасти плодом застосовуваної державними органами практики повернення залишків на кінець року, що пов’язано з базою їхніх систем обліку. База обліку — це спосіб, у який трактуються різні фінансові трансакції. Доходи можна обліковувати методом нарахувань (напр., коли податки зароблені, нараховані чи стягнені) або касовим методом (коли надійшли гроші). Видатки можна обліковувати на основі зобов’язань, методом нарахувань, касовим методом або методом акумульованих витрат. При обліку за зобов’язаннями видатки записуються в момент замовлення товарів/послуг. При застосуванні методу нарахувань — у момент завершення операції. В разі застосування касового методу — в момент оплати рахунку. При застосуванні методу акумульованих витрат — у момент використання товару. У більшості випадків державні органи застосовують модифікований касовий метод, тобто доходи облікуються в момент, коли вони заробляються, нараховуються чи перераховуються, а видатки — в момент замовлення товару/послуги.

Іще два типи обліку варті бодай короткої згадки через те, що вони набувають дедалі більшої популярності серед орієнтованих на результат керівників, — це облік і аналіз витрат та управлінський облік. Попри їхню популярність, ці методи обліку залишаються на стадії розробки. Враховуючи брак необхідних неелементарних даних та механізмів і обладнання для збору даних, а також нестачу кваліфікованих кадрів у багатьох державних і недержавних організаціях, той факт, що ці два методи перебувають на стадії розробки, є доволі серйозною перешкодою на шляху до їх широкого застосування.

Облік та аналіз витрат робить акцент на закріпленні необхідних коштів за конкретними програмами, проектами чи послугами. Це дозволяє створювати стандарти результативності витрат та проводити порівняння (напр., питомих витрат). Цей метод обліку дає можливість пов’язати діяльність державних органів або результати цієї діяльності з витратами на них. Управлінський облік, хоча й передбачає певні аспекти контролю, робить акцент на створенні інформації для цілей розробки програм та планування. Ця інформація часто включає дані про ефективність та результативність як з фіскального, так і з інших поглядів. Управлінський контроль створює основу для застосування методів аналізу витрат, таких як “витрати-вигоди”, “витрати-результат” та “аналіз корисності витрат”. У міру того, як зростатиме кваліфікація та забезпеченість ресурсами урядових структур, очікується дедалі більше посилення ролі та значення обліку та аналізу витрат та управлінського обліку.

Аудит

Загальна мета аудиту полягає в тому, щоб переконатися, що правильні речі робляться належним чином. Однак історично і на сьогодні в центрі уваги аудиту — забезпечення того, щоб кошти витрачалися на законних підставах і правильно контролювалися. Фінансовий аудит і аудит відповідності вимогам закону дедалі більшою мірою доповнюються аудитом результативності та аудитом управлінської діяльності. Аудит результативності оцінює ефективність державних програм, проектів, напрямків діяльності та роботи організацій у досягненні їхніх цілей та виконанні завдань. Аудит результативності називають іще оцінкою результативності. Зростання поширеності аудиту результативності можна пов’язати із збільшенням уваги до бажаності і результативності діяльності бюджетних організацій та обізнаності у цій сфері. Для організації діяльності з досягнення результативності її аудит є суттєвим інструментом забезпечення життєздатності та результативності.

У центрі уваги аудиту управлінської діяльності перебуває ефективність та економічність діяльності. Часто він також приділяє увагу питанням загальної діяльності, програмам, проектам і конкретним напрямкам діяльності та організації як такої. Крім аналізу питань ефективності та економічності, аудит управлінської діяльності приділяє особливу увагу планам управління (стратегічним, управлінським та операційним), методикам та процедурам: перевірці, чи вони існують, застосовуються та сприяють досягненню бажаних результатів.

Рахункове бюро федерального уряду очолило розробку стандартів аудиту результативності та аудиту управлінської діяльності в урядових структурах (див., напр., Comptroller General of the United States, p. 2). У зв’язку з проникним характером міжбюджетного фінансування та занепокоєністю, яку розділяють органи влади всіх рівнів, ці практики широко розповсюджені, але на місцевому рівні застосовуються менше, а якщо вони там і застосовуються, то працівниками урядів штатів або федерального уряду. Проте, оскільки ці види аудиту безпосередньо пов’язані з основними функціями управління, орієнтованому на результат керівнику належить бути знайомим з цими практиками аудиту та працювати і здійснювати управлінську діяльність відповідним чином. Для керівника набагато краще самому здійснювати внутрішній аудит управлінської діяльності та результативності, намагаючись підвищити результативність, ніж щоб цей аудит здійснювався зовнішнім органом, який (за умови, що він залишиться після цього на своїй посаді) даватиме вказівки щодо підвищення результативності.

Управління готівкою

Хоча орієнтовані на результат керівники можуть і не відповідати безпосередньо за управління готівкою, їм важливо розуміти суть деяких з прийомів управління готівкою, щоб застосовувати їх належним чином. Управління готівкою пов’язане з плануванням та контролюванням потоків готівки, тому воно подає максимально можливу допомогу фінансовому менеджменту (Moak, Hillhouse, 1975, pp. 197-200). Воно включає прогнозування як доходів, так і витрат з часом, так що керівник може мінімізувати вільні, нерезультативні кошти, тим самим фактично збільшуючи забезпечення ресурсами. Воно допомагає керівнику планувати запити, щоб забезпечити наявність ресурсів для оплати необхідних витрат. Розуміючи закономірність/закономірності потоків готівки в організації, керівник в змозі задовольнити додаткові або несподівані потреби клієнта завдяки додатковій гнучкості, яка досягається доцільними прийомами управління готівкою, або просто забезпечити надання необхідних послуг, коли відомо, що не виключені періодичні затримки відшкодувань. Орієнтований на результат керівник регулярно відстежує, для прикладу, залишки на рахунках, щоб переконатися в наявності достатніх ресурсів для покриття очікуваних потреб. Деякі керівники навіть створюють свою власну внутрішню систему бюджету за методом залишку, що зменшується (тобто таку систему, за якої регулярно оновлюються дані про видатки, щоб завжди можна було знати, яка частка коштів не витрачена). За такої системи, якщо керівник дізнається, скажімо, наприкінці третього кварталу, що на рахунку залишилося лише 15% загального річного обсягу коштів, тоді як треба задовольнити ще 25% потреби в послугах, він може забезпечити вжиття необхідних та доцільних заходів замість того, щоб потрапити в скрутне становище через виникнення дефіциту або припинення надання послуг.