Зміст та класифікація фінансових правовідносин

6. Різне організаційне становище цих фондів. Кошти, зосереджені в централізованих фондах, виділяються в організаційному відношенні, у результаті чого вони спрямовуються на конкретні заходи. Наприклад, згідно зі статтями 12 і 13 Бюджетного кодексу України Державний бюджет складається із загального і спеціального фондів, причому кошти останнього використовуються тільки на конкретно визначену мету, тобто мають цільовий характер[120].

Кошти децентралізованих фондів, як правило, в організаційному відношенні не вирізняються. Вони спрямовуються по відповідних каналах із загальних сум, що знаходяться на рахунках підприємств. На державних підприємствах одержання доходів і здійснення видатків, визначення обсягу й напрямку коштів відбувається відповідно до затверджуваного кошторису[121].

Узагальнюючи вищевикладене, можемо навести авторське визначення централізованих і децентралізованих фондів. Централізований фонд – це фонд, формування, розподіл (перерозподіл) і використання фінансових ресурсів якого здійснюються виключно державою в особі уповноважених державних органів чи територіальної громади в особі органів місцевого самоврядування, дохідна частина якого, як правило, у примусовому порядку забезпечується державою через систему податків, зборів та інших обов'язкових платежів, який діє на всій території країни (адміністативно-територіальної одиниці), спрямований на задоволення загальнодержавних потреб чи потреб місцевого самоврядування, виділений в організаційному порядку, діяльність якого детально і всебічно регламентована державою.

Децентралізований фонд – це фонд, повноваженнями по створенню, розподілу (перерозподілу) й використанню якого наділені державні й комунальні підприємства, установи, організації, їх об'єднання, який утворений в основному за рахунок їхнього прибутку, створений на рівні цих суб'єктів і спрямований на вирішення завдань і функцій, що стоять перед ними.

Централізовані й децентралізовані фонди являють собою певну систему[122], оскільки вони взаємопов’язані. По-перше, на що вже була звернена увага вище, кошти децентралізованих фондів є важливим джерелом централізованих фондів. По-друге, із централізованих фондів кошти розподіляються й перерозподіляються між різними підприємствами, тим самим надходять у децентралізовані фонди. Наприклад, кошти з Державного бюджету методами фінансування можуть бути направлені державним підприємствам. Через централізовані фонди здійснюється розподіл і перерозподіл національного доходу, створеного на підприємствах, приміром, між виробничими й невиробничими сферами, між відповідними адміністативно-територіальними одиницями тощо.

Невід'ємним структурним елементом фінансових правовідносин є їх зміст, визначення й детальний аналіз якого вимагає окремого дослідження, що буде нами здійснено в наступному підрозділі цієї наукової роботи.

Отже, будь-які фінансові правовідносини мають таку структуру: суб'єкт, об'єкт, матеріальний і юридичний зміст. Наприклад, податкові правовідносини виникають між конкретними суб'єктами (приміром, між державою і платниками), у яких визначається обов'язок фізичних і юридичних осіб щодо сплати податків, зборів та обов'язкових платежів, а також закріплюються процедури по встановленню, введенню, зміні і скасуванню зазначених платежів і т.д. Об'єктом таких відносин є централізовані фонди (бюджети), а пов'язаним з ним предметом – кошти, що надходять у вигляді різних обов'язкових платежів, наприклад, установлених Законом України “Про систему оподаткування”[123]. Юридичний зміст цих правових зв'язків становлять права й обов'язки, наприклад, податкових органів і платників податків (право, закріплене ст. 11 Закону “Про державну податкову службу в Україні” – й одночасно обов'язок податкової інспекції здійснювати контроль за надходженням коштів у бюджет[124], конституційний обов'язок громадян сплачувати податки[125]), і фактичний (матеріальний) зміст – реальні, конкретні дії зазначених суб'єктів (приміром, надання платником податкової декларації податковому органу і прийняття її останнім та ін.).

1.3. Особливості змісту як елемента структури фінансових правовідносин

У юридичній літературі щодо питання про зміст правовідносин існує декілька точок зору[126], більш переконливої, на нашу думку, з яких дотримується С.С. Алексєєв та інші вчені, відповідно до якої розрізняють матеріальний зміст, тобто поведінку суб'єктів, і юридичний зміст – суб'єктивні юридичні права й обов'язки. Учений стверджує: якщо розглядати правовідносини тільки як ідеологічну форму, то в цьому разі їм властивий чисто юридичний зміст, що складається лише із суб'єктивних юридичних прав та обов'язків; якщо ж вони розуміються як єдність фактичного (матеріального) змісту і юридичної форми, то в правовідносинах поряд із суб'єктивними юридичними правами й обов'язками вирізняються суб'єкти права, його об'єкти і виокремлюється матеріальний зміст цих правовідносин[127].

У теорії фінансового права також немає єдності в поглядах на елементи структури фінансових правовідносин[128]. Так, Є.Ю. Грачова і
Е.Д. Соколова, визначаючи останні як суспільні відносини, виникаючі при створенні, розподілі й використанні фондів коштів і врегульовані нормами фінансового права, учасники яких мають відповідні права й обов'язки, уточнюють, що такі відносини виникають між певними суб'єктами з приводу конкретного об'єкта і мають зміст, що розкривається через відповідні права й обов'язки їх учасників[129]. На наш погляд, погодитися з даною позицією досить складно, оскільки існуванням лише юридичних прав та обов'язків (юридичного аспекту змісту) не вичерпується зміст фінансових правовідносин, тому що для його розвитку не менш важливим є фактичне (реальне) використання наданих прав і виконання юридичних обов'язків. Як вбачається, ігнорування об'єктивно існуючого й опосередкованого юридичними фактами матеріального змісту фінансових правовідносин може призвести до збочення сутності останніх як форми реалізації права, що полягає насамперед у реальній поведінці суб'єктів цього правового зв'язку. На наведене положення звертають увагу й інші вчені, стверджуючи, що “не можна забувати про реальний зміст правовідносин, про інтереси й дії їх учасників, що опосередковані правовою формою”[130]. Наприклад, при виділенні згідно зі статтями 89 і 102 Бюджетного кодексу України трансферту у вигляді субвенції в бюджет органу місцевого самоврядування для здійснення програм соціального захисту[131] цей орган заінтересований не тільки придбати право на одержання коштів у вигляді трансферту, а й відповідних цьому праву фінансових ресурсів для їх використання, що будуть отримані в результаті позитивних дій конкретних осіб.

У фінансових правовідносинах необхідно завжди бачити взаємозв'язок юридичного і фактичного змісту, тобто взаємозв'язок прав та обов'язків учасників цих відносин і їх поведінки, спрямованих на досягнення певного результату – на мобілізацію, розподіл, перерозподіл і використання коштів фондів.

Дещо іншого погляду щодо цього питання дотримується
М.В. Карасьова, яка виділяє елементом фінансових правовідносин їх зміст. При цьому вона наголошує на досить умовне, тільки для цілей дослідження, виділення й розмежування матеріального і юридичного змісту і вказує, що саме права й обов'язки суб'єктів фінансових правовідносин становлять юридичний зміст, а реалізація цих прав та обов'язків являє собою “складник питання про зміст фінансових правовідносин”, уточнюючи, що через таку реалізацію здійснюється реальна поведінка суб'єктів[132]. Безумовно, реальна поведінка суб'єктів фінансових правовідносин залежить від того, яким чином здійснюються їх права й обов'язки, тобто від шляхів реалізації останніх. З нашого погляду, матеріальний зміст правовідносин – реальна поведінка суб'єктів – і є реалізацією юридичних прав та обов'язків. І хоча
М.В. Карасьова конкретно не вказує на реальну поведінку як на матеріальний зміст фінансових правовідносин, однак, як видається, має на увазі саме це.

Що стосується вказівки на виділення матеріального і юридичного змісту фінансових правовідносин тільки для цілей дослідження, зауважимо, що останнє не вичерпується лише цим, а зумовлюється насамперед взаємодією розглядуваних правових явищ і має практичне значення для розуміння механізму дії фінансово-правових норм при регулюванні й упорядкуванні ними певних суспільних відносин. Так, необхідність виявлення недоліків у системі фінансово-правових норм, їх усунення і вдосконалення з метою упорядкування регулювання суспільних відносин, а також визначення того, яким чином це може бути досягнуто, встановлюється тільки шляхом дослідження і юридичного, і фактичного змісту фінансових правовідносин. Ще Л.С. Явич відзначав, що дієвість правового регулювання багато в чому залежить від відповідності між нормами права і правовідносинами, коли їх модель, що міститься в юридичній нормі, підлягає реалізації і перетворюється на предметну людську діяльність, завдяки якій і досягаються цілі законодавця[133]. До цього додамо, що згідно з міркуванням Р.Й. Халфіної, “якщо у правовій нормі не враховані повною мірою вимоги, пропоновані закономірностями розвитку даного виду правовідносин, то невідповідність реальної поведінки правам та обов'язкам, закріпленим нормою права, буде відбивати саме недолік норми”[134].

Найбільш зваженою і обґрунтованою, на наш погляд, є думка, висловлена Л.К. Вороновою, яка в структурі фінансових правовідносин виділяє матеріальний зміст – поведінку суб'єктів, і юридичний – суб'єктивні юридичні права й обов'язки, встановлені фінансово-правовими нормами. Вона вказує, що у фінансових правовідносинах виявляються суб'єктивні права їх учасників, тобто йде безпосередній вплив права на фінанси, оскільки приписи держави з приводу мобілізації, розподілу або використання коштів, що складають централізовані і децентралізовані фонди, реалізуються в поведінці людей, які беруть участь у них[135]. Зробимо акцент на тому, що фактичний зміст пов'язує фінансові правовідносини з реальними відносинами, а юридичний зміст є правовим засобом формування й забезпечення фактичного змісту.

Так, статті 98-100 та інші Бюджетного кодексу України визначають права й обов'язки суб'єктів бюджетних відносин, наприклад, права й обов'язки державних органів при розподілі коштів між відповідними бюджетами: повноваження на здійснення міжбюджетних трансфертів; право територіальної громади сіл, селищ, міст поєднувати на договірних засадах кошти відповідних бюджетів для здійснення власних повноважень; обов'язок використання субвенцій на зазначену мету, визначену органом, що прийняв рішення про надання субвенції, та ін.[136] Виходячи з цього, вважаємо, що в структурі бюджетних правовідносин необхідно вирізняти юридичний зміст – права й обов'язки відповідних органів щодо, наприклад, розподілу й перерозподілу бюджетних коштів (право Верховної Ради Автономної Республіки Крим і відповідних рад передбачати в бюджетах різні види міжбюджетних трансфертів, обов'язок цих органів використовувати бюджетні кошти відповідно до бюджетного призначення) і фактичний зміст – реальні дії цих органів (виділення дотацій вирівнювання, використання коштів, підготовка бюджетного запиту), але в чіткій відповідності й у межах прав та обов'язків, закріплених фінансово-правовими нормами.

Слушною є й точка зору В.Н. Щеглова, який стверджує, що, “на відміну від правової норми, яка визначає права й обов'язки суб'єктів у їх загальному, типовому виді, суб'єктивні права й обов'язки у складі правовідносин є конкретизованою формою поведінки суб'єктів”[137]. Виходячи з цього, права й обов'язки, окреслені фінансово-правовими нормами, конкретизуються у правах та обов'язках суб'єктів фінансових правовідносин, чим і визначають їх фактичну поведінку. Наприклад, статті 6, 7, 24, 25 та інші Закону України “Про Рахункову палату” закріплюють права й обов'язки цього органу при здійсненні фінансового контролю в загальному вигляді[138], тоді як у фінансових правовідносинах його права й обов'язки конкретизуються, визначаючи його фактичну поведінку (приміром, здійснення перевірки діяльності установ банківської системи, контролю за використанням кредитних ресурсів тощо).

Отже, юридичний зміст припускає низку можливих варіантів розвитку правових зв'язків залежно від їх спрямованості – мобілізації, розподілу, перерозподілу й використання, а матеріальний зміст свідчить про конкретну поведінку суб'єктів, а саме про той з варіантів поведінки, який включав юридичний зміст фінансових правовідносин. З огляду на імперативність останніх вважаємо за необхідне відзначити обмеженість можливих дій їх учасників, що повинні набувати тільки позитивного характеру. У поведінці суб'єктів таких відносин немає і не може бути диспозитивного “люфту”, оскільки вони повинні діяти виключно відповідно до приписів держави. Однак, як видається, неможливо отримати чіткого уявлення про ефективність та адекватність чинного фінансового законодавства тільки з аналізу юридичних прав та обов'язків, передбачених фінансово-правовими нормами. Особливо значимим при цьому є питання про визначення фактичного змісту фінансових правовідносин – того, як і в якому обсязі й порядку реалізуються ці передбачені правовими нормами права й обов'язки. На це головним чином і спрямовано фінансовий контроль, завданням якого є забезпечити дотримання законності, фінансової дисципліни й раціональності у процесі формування, розподілу, перерозподілу й використання коштів централізованих і децентралізованих фондів.

Між юридичним і матеріальним змістом фінансових правовідносин існує нерозривний взаємозв'язок, бо вони суттєво впливають один на одного. Без чітко встановлених суб'єктивних прав та обов'язків учасників розглядуваних правових зв'язків, що становлять юридичний зміст фінансових правовідносин, фактичний зміст, тобто реальна поведінка цих суб'єктів, буде невизначеною, хоча й залишиться при цьому юридично значимою. Це, у свою чергу, виключає позитивну фактичну поведінку учасників фінансових правовідносин, чим усувається споконвічна обов'язковість реалізації приписів, закріплених нормами фінансового права. Дії суб'єктів стають фінансово-правовими тільки в тому випадку, якщо вони опосередковані і відбуваються в межах прав і обов'язків, передбачених фінансово-правовою нормою. Так, дії податкового інспектора будуть юридично значимими для платника податків, якого перевіряють, якщо перший буде діяти згідно з правами і виконувати відповідні обов'язки, передбачені Конституцією та Законом “Про державну податкову службу в Україні”[139].

Досліджуючи юридичний зміст, ми можемо виявити юридичну природу фінансових правовідносин, підкреслити їх правовий характер. Матеріальний зміст визначає напрямки розвитку юридичного змісту фінансових правовідносин, оскільки реальні суспільні відносини ширші й багатші ніж ті, які передбачені гіпотезою й диспозицією фінансово-правової норми. Права й обов'язки суб'єктів мають відповідати тій моделі поведінки, що була закладена фінансово-правовою нормою. Фактичний зміст фінансових правовідносин також виявляє конкретні життєві обставини, з огляду на які законодавець мусить розробити діючий механізм реалізації фінансово-правових норм. На сьогодні гостро стоїть питання про прийняття закону, який повинен врегулювати відносини, що виникають при здійсненні фінансового контролю. На таку необхідність звертає нашу увагу й законодавець: приміром, у прикінцевих нормах Бюджетного кодексу України закріплено положення про розробку і внесення на розгляд Верховної Ради проекту закону про державний контроль за дотриманням бюджетного законодавства і відповідальність за бюджетні правопорушення[140].

Аналіз взаємодії юридичного і фактичного змісту фінансових правовідносин дає можливість визначити відповідність фінансово-правових норм життєвим реаліям, які вони покликані врегулювати, показує ті оптимальні результати, на досягнення яких норма спрямована, а також як необхідно вдосконалити фінансово-правову регламентацію з метою її найбільшої ефективності й доцільності. Так, якщо фінансово-правові норми не відповідають фактичним відносинам та їх тенденціям розвитку, то соціально-економічні наслідки її реалізації є незначними і вони фактично не застосовуються в житті, оскільки фінансово-правові норми в таких випадках залишаються на папері, а фінансові правовідносини виникають і розвиваються дуже далеко від моделі, передбаченої такою нормою. Наслідком цього явища є неефективність чинного фінансового законодавства.