Зміст та класифікація фінансових правовідносин

Позиція Н.Г. Сичова трохи відрізняється від вищевказаних. Учений фінанси держави розмежовує на (а) фінанси об'єднань, підприємств і галузей народного господарства і (б) загальнодержавні фінанси[100]. Причому перші він не характеризує як децентралізовані, але говорить про їх як про підґрунтя фінансів держави, оскільки національний доход створюється у сфері матеріального виробництва і за рахунок їх фінансових ресурсів формуються в основному доходи Державного бюджету. Другі ж він називає централізованим грошовим фондом держави. Н.Г. Сичов указує ще на одну відмінність зазначених фондів: загальнодержавні фінанси безпосередньо не відбивають кругообігу коштів у процесі виробництва й реалізації продукції.

Як бачимо, за радянських часів учені вже робили спроби виокремити ознаки централізованих і децентралізованих фінансів і фондів коштів, однак наукова думка розвивалася без урахування таких чинників, як, по-перше, можливість делегування повноважень держави іншим суб'єктам фінансових правовідносин, оскільки всі фінансово-правові зв'язки виникали й розвивалися в умовах суворої централізації[101], що при вирішенні розглядуваного питання є немаловажним, і по-друге, різноманіття форм власності[102].

Існування в СРСР чіткої централізації у всьому, починаючи з управління державою в цілому і, звичайно, її фінансовою діяльністю, робило проблему децентралізованих фінансів незначною для науки, тому й питання існування децентралізованих фондів не могло вважатися необхідним і актуальним. Це, у свою чергу, помітно вплинуло на розвиток наукової думки в даному напрямку. Відзначимо, що централізувати – значить, зібрати, зосередити, сконцентрувати в одних руках. Відповідно, централізм, що був характерний усій системі господарювання Радянської держави, – це система управління, керівництва, при якій місцеві органи й установи підлеглі вищестоящим органам, керованим з єдиного центру. Децентралізувати – значить, зробити менш централізованим, розосередити[103]. Цікавим є той факт, що ні категорія “децентралізація”, ні тим більше “децентралізовані фонди коштів” не розкриваються в жодному з юридичних словників, виданих у радянський період. Це також може свідчити про недостатність уваги до децентралізації у сфері фінансів у той час.

Однак у пострадянський період акценти у вирішенні цієї проблеми трохи змінилися. Так, Л.К. Воронова відзначає, що у сфері загальнодержавних (централізованих) фінансів держава в особі уповноважених фінансових і кредитних органів сама мобілізує, розподіляє і використовує кошти, а у сфері децентралізованих фінансів – надає повноваження утворення відповідних грошових фондів і їх використання підприємствам і об'єднанням, причому утворення таких фондів здійснюється підприємствами й організаціями різних форм власності за рахунок своїх прибутків[104].

Близькою до вищезазначеної є позиція Н.І. Хімічевої і О.М. Горбунової, які при характеристиці децентралізованих фінансів – фінансів підприємств, установ, галузей господарства – вказують, що для сучасних умов характерне різноманіття форм власності, на основі яких функціонують такі фінанси[105]. На наш погляд, важко погодитися з такими міркуваннями щодо визначення децентралізованих фондів, тому що фінансове право є галуззю публічного права[106], і, як чітко відзначив П.М. Годме, “оскільки публічне право регулює діяльність державних органів, то природно, що одна з галузей зазначеного права складається з норм, що регулюють державні фінанси, доходи й видатки державних органів і контроль над використанням усіх цих коштів”[107]. Тому необхідно відрізняти державні і приватні фінанси. Виходячи з цього, можемо стверджувати, що в процесі фінансової діяльності держави децентралізовані фонди утворюються і функціонують виключно на державних і комунальних підприємствах, організаціях та установах[108]. Ось чому дуже важливим сьогодні виступає визначення й закріплення в законодавстві ролі держави в регулюванні акумуляції, розподілу, перерозподілу і використання коштів централізованих і децентралізованих фондів, вплив якої на децентралізовані фонди за допомогою фінансово-правових норм визначається насамперед її фіскальними інтересами.

Ми поділяємо думку М.В. Карасьової, що централізовані фонди представлені бюджетами різних рівнів, державними позабюджетними фондами, а децентралізовані фонди мають місце на унітарних підприємствах, які є державною власністю[109]. Крім цього, необхідно звернути увагу на положення, вироблене Н.І. Хімічевою, що розмежування централізованих і децентралізованих фондів переслідує мету задоволення різних за своїм змістом і масштабами суспільних потреб залежно від їх територіальних меж[110]. Видається, що вказівка на виділення таких ознак не позбавлена сенсу, оскільки вони дозволяють окреслити рамки цих явищ. Так, централізовані фінансові ресурси в межах адміністративних територій використовуються для задоволення загальних потреб таких утворень, тоді як децентралізовані (фонди підприємств) використовуються для виробничих та інших цілей відповідно до завдань і спрямованості діяльності цих суб'єктів згідно з їхніми масштабами, тобто використовуються ними для виконання своїх завдань і функцій.

На необхідність вивчення цієї важливої проблеми звертає увагу й
А.С. Ємельянов, однак при визначенні централізованих і децентралізованих фондів він виходить із критерію наявності одного чи декількох розпорядників коштів таких утворень[111] . На нашу думку, важко погодитися з такою точкою зору, оскільки як централізовані, так і децентралізовані фонди обов'язково мають органи управління, при цьому вони можуть мати як одного, так і більше розпорядників, які діють узгоджено й відповідно до правових норм і статутів.

Отже, беручи до уваги вищенаведені думки, можемо виділити наступні ознаки, на підставі яких фонди фінансових ресурсів поділяються на централізовані й децентралізовані.

1. Різний обсяг повноважень держави щодо участі у формуванні, розподілі, перерозподілі й використанні коштів цих фондів. Для централізованих фондів властиво, що виключно держава в особі уповноважених органів має всі повноваження по мобілізації, розподілу, перерозподілу й використанню коштів таких утворень. Наприклад, тільки держава в особі Верховної Ради, Кабінету Міністрів України та інших органів державної влади має повноваження по формуванню, розподілу й використанню коштів Державного бюджету, що здійснюються відповідно до закону про Державний бюджет, що приймається щорічно.[112] Держава в даному випадку виступає як владний суб'єкт стосовно таких фондів, що виражається в ухваленні рішення щодо утворення, розподілу й використання коштів, зосереджених у таких фондах, тільки безпосередньо цими органами. Централізація фінансових ресурсів у руках держави дозволяє найдоцільніше й найефективніше розпоряджатися коштами, спрямовуючи їх на розвиток економіки і фінансування загальнодержавних програм по розвитку всіх сторін життя держави і суспільства.

Що ж стосується децентралізованих фондів, то держава надає повноваження по їх створенню, розподілу, перерозподілу й використанню іншим суб'єктам – державним і комунальним підприємствам, організаціям та установам, а також їх об'єднанням. Наприклад, підприємство реалізує права й обов'язки по формуванню різних фондів – амортизаційних, пенсійних планів, страхових резервів, причому в основному за рахунок своїх прибутків. Державний вплив на вибір напрямків та обсягів використання прибутку здійснюється через установлені нормативи, тарифи, контингенти, податкові пільги тощо. Отже, правовий статус таких суб'єктів характеризується наявністю дозволів, обмежених конкретним чином, і прямих заборон (приміром, здійснення будь-яких видів господарської діяльності, якщо вони не заборонені законодавством України і відповідають цілям, передбаченим статутом підприємства; використання отриманого прибутку уповноваженим державою органом за його розсудом, однак тільки після сплати відповідних обов'язкових платежів у бюджети і т.д.)[113].

Можна, на наш погляд, виділити суб'єкти, яким держава надає повноваження по створенню, розподілу і використанню коштів децентралізованих фондів. Це державні й комунальні підприємства, установи й організації, а також їх об'єднання. Що ж до місцевих бюджетів, то відзначимо, що вони є самостійною ланкою бюджетної системи України і відповідають ознакам централізованих фондів.

2. Різна роль держави в регулюванні діяльності централізованих і децентралізованих фондів. Щодо перших держава детально регламентує всі аспекти і сторони їх існування – порядок утворення, джерела надходження, мету використання коштів, установлює чітку періодичність надходження доходів і здійснення видатків з них, ретельно контролює їх використання і т.д. Причому ці дії суворо окреслені нормативно-правовими актами (законами).

У регулюванні ж діяльності децентралізованих фондів роль держави дещо інша. Через імперативний метод регулювання фінансових відносин, незважаючи на надання повноважень по створенню й розпорядженню коштами таких фондів підприємствам, держава ретельним чином регламентує саме розподіл коштів, зосереджених у децентралізованих фондах, оскільки це пов'язано з її фіскальними інтересами, що реалізується через механізм визначення прибутку таких підприємств, а також його розподілу і контролю за цими процесами[114]. Це, у свою чергу, передбачає не тільки порядок, суворо цільовий характер використання таких коштів, деталізацію нормативів, абсолютних сум, а й встановлення твердого фінансового контролю за діяльністю таких суб'єктів.

3. Різна форма утворення фондів. Утворення централізованих фондів провадиться самою державою, коли вона в примусовому порядку забезпечує надходження коштів (в основному) через систему податків, зборів та інших обов'язкових платежів. Так, вичерпний перелік податків, зборів та інших обов'язкових платежів, що надходять у централізовані фонди, визначається статтями 14 і 15 Закону України “Про систему оподаткування”[115]. Причому, якщо все-таки фінансових ресурсів буде недостатньо для задоволення яких-небудь потреб, держава може вдатися до заходів додаткового залучення коштів у той чи інший фонд шляхом видання відповідного нормативно-правового акта[116].

Утворення децентралізованих фондів здійснюється (зазвичай) самими підприємствами в основному за рахунок власного прибутку, причому держава не може в примусовому порядку забезпечувати надходження коштів у такі фонди. Наприклад, амортизаційний фонд, фонди економічного стимулювання формуються, як правило, за рахунок відрахувань від прибутку підприємства, тому його існування й обсяг залежать від обраного виду фінансово-господарської діяльності й отриманого від її здійснення прибутку.[117]

4. Різний рівень, територіальні межі, у яких утворюються й діють централізовані і децентралізовані фонди. Так, централізовані фонди утворюються на рівні держави чи місцевому рівні і діють на всій території країни чи адміністративно-територіальної одиниці, причому вони знаходяться в розпорядженні відповідних органів державної влади чи місцевого самоврядування. Наприклад, кошти, зосереджені в Пенсійному фонді, використовуються на всій території України з метою, передбаченою
п. 9 Положення про Пенсійний фонд України, й у чіткій відповідності з кошторисом фонду[118].

Децентралізовані фонди утворюються на рівні різних державних і комунальних підприємств, організацій та об'єднань, використовуються в їх межах і не виходять за рамки таких структур. Кошти, зосереджені в таких фондах, є власністю держави чи територіальної громади і належать таким підприємствам на праві повного господарського відання або оперативного управління.

5. Централізовані й децентралізовані фонди спрямовані на задоволення різних цілей і завдань, тобто масштаби задоволення суспільних потреб з таких фондів різні. Так, за допомогою бюджетів, створюваних як на державному, так і на місцевому рівнях, забезпечується виконання завдань і досягнення цілей публічного характеру, що стоять перед державою й органами місцевого самоврядування. Ці кошти, у свою чергу, виступають фінансовою основою функціонування органів державної влади і органів місцевого самоврядування. Фінансові ресурси, що концентруються в тому чи іншому централізованому фонді, призначені для виконання загальнодержавних завдань: проведення в життя державної соціально-економічної політики, забезпечення обороноздатності країни, реалізації різних державних і місцевих програм по розвитку господарства, науки, техніки і т.д.[119] Причому всі ці завдання мають загальне, глобальне значення для відповідної території. Незважаючи на те, що вміст таких фондів мінливий, (змінюються види доходів і надходжень у них, обсяг концентрованих коштів, напрямки використання), вони спрямовані на здійснення загальнодержавних заходів, вирішення завдань, поставлених перед державою, і на виконання функцій відповідних органів державної і місцевої влади. Таким чином, особлива роль держави в царині економічного й соціального розвитку суспільства зумовлює необхідність концентрації фінансових ресурсів у централізованих фондах.

Децентралізовані фонди спрямовані на задоволення потреб і вирішення завдань відповідно до масштабів діяльності підприємств, установ та об'єднань, тобто їх кошти використовуються для досягнення виробничих і соціальних цілей відповідно до їх статутів, а також служать для забезпечення господарської діяльності, стимулювання продуктивності праці, підвищення ефективності виробництва. Однак роль і значення децентралізованих фондів не можна недооцінювати, оскільки саме на підприємствах створюються і розподіляються сукупний суспільний продукт і національний доход країни. Кошти, які зосереджені в них і надходять у виді податків, зборів та інших обов'язкових платежів, сплачуваних підприємствами, є важливим джерелом формування централізованих фондів. Відзначимо, що централізовані фонди, на відміну від децентралізованих, безпосередньо не відбивають кругообігу коштів у процесі виробництва й реалізації продукції.