Зміст та класифікація фінансових правовідносин

Розглядаючи поняття фінансових правовідносини, Ю.А. Ровинський виділяє наступні їх особливі ознаки: виникнення з фінансової діяльності держави і грошовий характер; одним із суб'єктів завжди виступає сама держава в особі уповноваженого органу, що здійснює від імені й під контролем державної влади дії владного характеру; виникнення, зміна і припинення завжди пов'язані безпосередньо з законом. Ці відмінні, взяті разом риси і визначають специфіку фінансових правовідносин. Жодна з них окремо не може їх характеризувати повною мірою[26].

Близькою до цієї характеристики є позиція Л.К. Воронової, яка також акцентує увагу на вищезазначених особливостях фінансових правовідносин, указуючи, що у сфері впливу держави на відносини, які виникають у процесі розподілу й перерозподілу національного доходу країни, утворення й використання фондів коштів, виникають, змінюються і припиняються фінансові правовідносини[27]. Таким чином, відзначимо, що фінансові правовідносини являють собою юридичну форму вираження і закріплення фінансових відносин, що можуть існувати лише в правовій формі. Ми приєднуємося в цілому до позиції названих правознавців щодо виділення таких ознак розглянутих правових зв'язків, однак вважаємо за необхідне зробити деякі застереження.

По-перше, фінансова діяльність держави є причиною, першоосновою виникнення, зміни і припинення фінансових правовідносин, що є їх суттєвою ознакою. Більшість учених традиційно визначають фінансову діяльність як діяльність держави та її органів у сфері мобілізації, розподілу й використання централізованих і децентралізований фондів коштів[28]. Але висловлювалися й інші думки щодо змісту фінансової діяльності держави[29], зумовлені іншими підходами до виділення напрямків[30] дії держави у фінансовій сфері. На наш погляд, фінансова діяльність держави спрямована на досягнення відповідного результату – на мобілізацію, розподіл, перерозподіл і використання фондів коштів для реалізації нею завдань і функцій. З урахуванням цього держава, здійснюючи фінансову діяльність для досягнення відповідних цілей, реалізуючи поставлені перед нею завдання за допомогою комплексу дій, зосереджує свої зусилля на певній лінії руху, на конкретному напрямку дій – мобілізації, розподілі (перерозподілі) й використанні фондів коштів, коли права й обов'язки учасників таких відносин, а отже, і їх поведінка спрямовані на акумулювання, розподіл (перерозподіл) й використання фінансових ресурсів.

Зауважимо, що категорія “фінансова діяльність держави” є вихідною в науці фінансового права. За словами К.С. Бєльського, вона є порівняно новою категорією, яку ми не зустрінемо ні в роботах з фінансового права царської Росії, ні в зарубіжних виданнях, ні в перших радянських підручниках з фінансового права (1940, 1946 р.). Уперше поняття “фінансова діяльність радянської держави” фігурує в навчальному посібнику М.А. Гурвича 1952р., а пізніше воно детально аналізується в підручнику Ю.А. Ровинського 1961р.[31]

У роботах дореволюційних російських учених М.М. Алексєєнка,
С.І. Іловайського, В.О. Лебєдєва, Д.Д. Львова, які займалися вивченням фінансів (фінансового права), йшлося про державне господарство[32]. Тлумачення поняття державного (фінансового) господарства, запропоновані цими вченими, можна сприймати сьогодні як тотожні визначенню фінансової діяльності держави. У наші дні ця категорія стала об'єктом пильного вивчення як економістами, так і правознавцями. Наприклад, Є.О. Вознесенський стверджує, що фінансова діяльність держави пов'язана з організацією раціонального регулювання процесів формування й використання централізованих і децентралізованих грошових фондів, тобто відповідно до його поглядів держава “працює” у двох напрямках – формує фонди коштів і використовує їх[33]. Але використання державою акумульованих коштів для вирішення завдань держави в умовах товарно-грошових відносин, на думку вченого, неможливо без розподілу, перерозподілу й використання вартості сукупного суспільного продукту й національного доходу, що здійснюється через регулювання процесів створення й використання відповідних грошових фондів. Однак їх Є.О. Вознесенський не включає до змісту фінансової діяльності держави.

Фактично точка зору Є.О. Вознесенського знайшла своє відбиття в
ст. 2 Бюджетного кодексу України, згідно з якою бюджет трактується як план формування й використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, що здійснюються органами державної влади, органами влади Автономної республіки Крим та органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду[34].

Як вбачається, такий підхід не цілком розкриває специфіки фінансової діяльності і вимагає коректування. По-перше, формування й використання фондів коштів не можуть існувати без третього об'єктивно існуючого напрямку – розподілу, за допомогою якого фінансові ресурси планово витрачаються саме для вирішення пріоритетних завдань і функцій, поставлених перед державою. По-друге, планомірне використання за своєю суттю припускає обов'язковий попередній розподіл (перерозподіл) коштів відповідно до потреб держави й суспільства. Кошти, акумульовані в Державному бюджеті, розподіляються по відповідних статтях витрат і використовуються для досягнення визначених державою цілей[35].

Трохи іншої точки зору дотримується А.І. Худяков, який стверджує, що держава здійснює фінансову діяльність у напрямках формування, розподілу й організації використання грошових фондів[36]. На наш погляд,
А.І. Худяков обстоює цивілістичну точку зору, з чим важко погодитися, оскільки всі відносини, що виникають у процесі фінансової діяльності держави, за своєю суттю є організаційними. Ще Р.Й. Халфіна відзначала, що головним, основним у фінансових правовідносинах є саме організаційний момент: установлення форм акумуляції коштів, порядок їх розподілу, компетенції органів держави, що провадять фінансову роботу, тощо.[37] Більше того, саме в безперебійному грошовому функціонуванні держави, тобто у використанні акумульованих у відповідних фондах коштів для вирішення загальнодержавних завдань, і полягає зміст фінансової діяльності держави, оскільки кошти мобілізуються в тому чи іншому фонді для того, щоб бути витраченими на відповідні потреби.

Більш конкретизованою й обґрунтованою в питанні про зміст і напрямки фінансової діяльності держави нам видається думка
Ю.А. Ровинського, який визначає її як діяльність органів держави з приводу організації та здійснення планомірної мобілізації, розподілу й використання загальнодержавних та інших грошових фондів з метою забезпечення динамічного, планомірного і пропорційного розвитку народного господарства[38].

Близькою до вищезазначеної є позиція С.Д. Ципкіна, який, аналізуючи склад фінансової системи держави, чітко розмежовує мобілізацію, розподіл (перерозподіл) і використання фондів коштів і вважає, що держава, здійснюючи фінансову діяльність: а) створює фонди коштів за рахунок доходів від господарювання шляхом встановлення обов'язкових платежів для юридичних і фізичних осіб, “податкових і неподаткових платежів”; б) розподіляє фонди коштів за передбаченими цілями (наприклад, методами бюджетного фінансування) і перерозподіляє їх (наприклад, між секторами виробництва); в) використовує їх, тим самим задовольняючи потреби держави й суспільства[39].

Нам вбачаються точки зору Ю.А. Ровинського і С.Д. Ципкіна більш зваженими, аніж Є.О. Вознесенського й А.І. Худякова, хоча й потребуючими в сучасних умовах деякого переосмислення. Сьогодні, коли держава йде шляхом розвитку й удосконалення соціальних та економічних відносин, усе частіше кошти, що акумулюються у відповідних фондах і розподіляються за окремими напрямками й цілями (статтями видатків), для наступного їх використання перерозподіляються в рамках міжбюджетних і внутрішньобюджетних відносин, про які буде сказано в роботі далі. Це, у свою чергу, дає нам підстави для виділення перерозподілу коштів у межах окремих фондів і між такими фондами в самостійний напрямок фінансової діяльності держави, як викликаного об'єктивними потребами розвитку соціально-економічних відносин вторинного розподілу[40].

Така позиція може бути аргументована наступним. Як відомо, фінансова діяльність держави ґрунтується на відповідних принципах, тобто основних правилах і вимогах, які виражають її найсуттєвіші особливості й цілеспрямованість[41]. Так, виходячи з публічного характеру фінансової діяльності, ми можемо виділити мету її здійснення – безперебійне грошове функціонування держави для задоволення загального (публічного) інтересу. Наприклад, кошти, мобілізовані в тому чи іншому фонді (бюджеті), спрямовуються в різні галузі господарства, на забезпечення функціонування органів держави й органів місцевого самоврядування, на задоволення соціальних та інших потреб суспільства та ін. Причому держава, здійснюючи таку діяльність, в обов'язковому порядку враховує пріоритетність фінансування тих чи інших заходів і потреб, характер яких є історично мінливим, що знаходить своє відбиття в Законі про Державний бюджет, який приймається щорічно, а також у затвердженні Програм розвитку науки, техніки, освіти тощо. Таким чином, для досягнення вищевказаної мети перед державою стоїть завдання найбільш ефективно й доцільно використовувати мобілізовані кошти, що, на наш погляд, може бути зроблено шляхом подальшого, вторинного розподілу вже раніше розподілених фінансових ресурсів, тобто шляхом їх перерозподілу (курсив автора – О.Д.), що здійснюється відповідно до об'єктивних потреб держави і суспільства[42].

Загальний характер фінансової діяльності викликає до життя необхідність перерозподілу коштів в окремих фондах, наприклад, у загальнодержавному фонді, і між відповідними фондами і вирізнення таких дій, як одного з напрямків фінансової діяльності держави. Так, кошти Державного бюджету перерозподіляються при здійсненні секвестрування відповідно до ст. 54 Бюджетного кодексу України[43]. Крім того, перерозподіл коштів здійснюється між різними галузями господарства з урахуванням пріоритетів соціально-економічного розвитку (наприклад, при дефіциті коштів, між окремими територіями й регіонами держави – у випадках стихійного лиха, в інтересах найбільш ефективного й раціонального їх використання, задоволення насущних потреб; між різними бюджетами у виді бюджетних трансфертів, для досягнення першочергових цілей тощо).

Причому, говорячи в цілому про розподіл і перерозподіл національного доходу й валового внутрішнього продукту, що здійснюються в процесі фінансової діяльності держави, вважаємо необхідним приєднатися до точки зору П.С. Пацурківського про те, що їх остаточна мета полягає в розвитку продуктивних сил країни, створенні ринкових структур економіки, забезпеченні високої якості життя широких верств населення[44]. Це, на наш погляд, може бути досягнуто державою при здійсненні нею дій у такому напрямку фінансової діяльності, як перерозподіл коштів, акумульованих у конкретних фондах, на що вказував також і С.Д. Ципкін, обстоюючи думку про можливість законодавчого перерозподілу фінансових ресурсів між бюджетом і фондами підприємств, що відбувається з урахуванням економічної доцільності і засновано на виборі найкращих організаційно-правових умов мобілізації й використання державних доходів[45].

Проблема вдосконалення використовуваних у рамках фінансової діяльності держави розподільчих і перерозподільчих механізмів у вигляді змін соціальних, економічних і політичних умов розвитку суспільства, зростаючого фінансового впливу на економіку країни набуває особливо актуального характеру й вимагає більш повного всебічного, детального і зваженого підходу. Регламентація фінансових відносин, що виникають при перерозподілі коштів фондів, визначає можливі й необхідні напрямки впливу фінансів при реалізації ними розподільної функції[46], її вплив на суспільний прогрес. Виявлення й усунення недоліків правового регулювання діючого сьогодні механізму розподілу й перерозподілу акумульованих коштів у фондах є необхідною умовою подальшого вдосконалення й активізації фінансових відносин з метою найбільш ефективного, раціонального й доцільного використання коштів централізованих і децентралізованих фондів державою при здійсненні нею фінансової діяльності, важливим завданням зміцнення державного суверенітету України.

Реалізація фінансових правовідносин у напрямках мобілізації, розподілу, перерозподілу й використання коштів централізованих і децентралізованих фондів неможлива без дійового фінансового контролю, який здійснюється державою й суспільством у процесі фінансової діяльності і щодо якого в юридичній літературі висловлено різні думки[47]. З нашого погляду, фінансовий контроль є одним з невід'ємних елементів фінансової діяльності, тому що пронизує всі сфери життя держави й суспільства. Дієвість фінансово-правових норм, реалізованих у фінансових правовідносинах, багато в чому визначається можливістю застосування юридичної відповідальності. При цьому така можливість забезпечується здійсненням фінансового контролю і виступає засобом виявлення, запобігання й усунення наслідків фінансових правопорушень. Він невіддільний від фінансових правовідносин, оскільки організаційні відносини, якими є такі правові зв'язки, за своєю суттю без фінансового контролю немислимі і нездійсненні, тому що останній виступає необхідною умовою позитивної поведінки суб'єктів таких відносин.

Таким чином, фінансові правовідносини виникають, змінюються і припиняються у сфері фінансової діяльності держави, що являє собою врегульований нормами права планомірний процес мобілізації, розподілу, перерозподілу і використання централізованих і децентралізованих фондів коштів з метою виконання завдань і функцій державою.

Детальне визначення напрямків фінансової діяльності держави сприятиме більш чіткому правовому регулюванню цих суспільних відносин за допомогою фінансово-правових норм. У свою чергу, фінансово-правові норми, що відображають імперативні засади державного регулювання у сфері економіки, повинні враховувати специфіку таких зв'язків, чітко окреслювати коло прав та обов'язків їх суб'єктів, мати конкретну цільову визначеність дій у розглянутих напрямках.

По-друге, істотною ознакою, що становить суть фінансових правовідносин, є їх майновий, точніше, грошовий характер[48]. Виділення цієї особливості обумовлено економічною сутністю фінансових правовідносин (про що вже йшлося в роботі  раніше) і випливає з характеристики фінансових (економічних) відносин, урегульованих нормами фінансового права, як відносин, що мають майновий характер. Усі фінансові правовідносини виникають, змінюються і припиняються саме при формуванні, розподілі, перерозподілі й використанні фондів коштів, необхідних для реалізації завдань як соціально-економічного розвитку, так і забезпечення безпеки й обороноздатності країни та ін. Причому пріоритетність у вирішенні тих чи інших завдань, поставлених перед державою, встановлюється Законом про Державний бюджет на поточний рік[49].