Зміст та класифікація фінансових правовідносин

Відзначаючи майновий характер фінансових правовідносин, вважаємо доцільним використовувати термін “фінансові ресурси”, на що вже звертала увагу Н.І. Хімічева[50]. Цим терміном користується також і законодавець у ст. 2 Бюджетного кодексу України при визначенні поняття бюджету як плану формування й використання фінансових ресурсів[51]. Крім цього, при побудові юридичних конструкцій в інших нормативних актах ця категорія за змістом мається на увазі, хоча й не застосовується. Наприклад, ст. 12 Закону “Про Державний бюджет України на 2002 рік” від 20 грудня 2001р. надається право Міністерству фінансів України здійснювати операції з борговими зобов'язаннями держави[52]. При такому використанні категорії “фінансові ресурси” не розкривається її поняття, що не сприяє якісному й однаковому регулюванню фінансових відносин, оскільки з урахуванням законів логіки при тлумаченні поняття слід вказувати відомі ознаки, що не потребують визначення і не містять двозначності[53]. Багатозначність слів, їх невизначеність призводять до змішування понять. Саме тому для уникнення помилок при використанні різних термінів, зокрема, неоднозначного трактування фінансово-правових норм, необхідно точно встановлювати значення використовуваних категорій з метою їх уживання тільки в суворо визначеному змісті, який відбиває спрямованість і сутність волі держави в особі законодавця. Таким чином, з огляду на положення чинного законодавства[54] фінансові ресурси необхідно визначати як матеріальні активи у виді коштів і цінних паперів. При цьому, як вбачається, є сенс закріпити вищевказане поняття фінансових ресурсів у ст. 2 Бюджетного кодексу України.

Варто зазначити той факт, що вказівка на організаційний характер фінансових відносин[55] не заперечує їх характеристики як майнових, тому що “ці відносини кінцевою метою мають рух коштів…і завжди виникають (у кінцевому рахунку) з приводу коштів”[56]. Грошовий характер фінансових правовідносин означає реальний рух фінансових ресурсів, у результаті чого утворюються й використовуються централізовані і децентралізовані фонди.

По-третє, однією зі сторін фінансових правовідносин завжди виступає держава або уповноважений нею державний орган (орган місцевого самоврядування), що є їх істотною ознакою. Саме держава для задоволення потреб публічного характеру здійснює фінансову діяльність. При цьому вона наділяє свої органи владними повноваженнями, у результаті чого фінансові правовідносини реалізуються за принципом “команда – виконання”, тобто державні органи видають розпорядження, обов'язкові для виконання іншими учасниками цих відносин. Наявність держави чи уповноваженого нею органу як обов'язкового учасника фінансових правовідносин обумовлюється самою сутністю фінансової діяльності й імперативним методом правового регулювання, властивим фінансовому праву.

Однак звернемо увагу на те, що згідно зі ст. 19 Конституції України[57] органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Цей принцип потрібно розглядати як основний при здійсненні органами держави й органами місцевого самоврядування фінансової діяльності. Виходячи з цього, вони повинні порівнювати свої дії з наданими державою правами й обов'язками, які мають бути ретельно й детально визначені нормами права, зокрема фінансового.

У питанні про метод правового регулювання фінансових відносин на даний час немає єдності думок[58]. Фінансовому праву, на наш погляд, властивий метод владних приписів (імперативний). Відповідно до думки
Ю.Н. Козлова “метод владних приписів включає централізоване імперативне регулювання, за допомогою якого воно здійснюється зверху донизу на владних засадах. Правова енергія поступає на цю сферу відносин тільки зверху від державних органів і характеризується відносинами прямої підпорядкованості”[59]. Сутність такого методу виявляється в наступних рисах: а) правові норми приймаються і реалізуються за принципом “команда – виконання”; б) одним з учасників фінансових правовідносин завжди виступає держава в особі відповідних органів, наділених у зв'язку з цим відповідними владними повноваженнями; в) суворе окреслення діяльності суб'єктів правовими рамками – законом; г) учасники фінансових правовідносин позбавлені права самостійного вибору варіанту поведінки, бо він чітко визначений нормами права[60]. Виходячи з наведеного, вважаємо, що варто приєднатися до думки Є.О. Алісова, який стверджує, що фінансовому праву характерний тільки імперативний метод, причому, якщо виділяються додаткові методи (субординації, узгодження, рекомендації), то повинно йтися не про додаткові методи правового регулювання як такі, а про конкретні прийоми й засоби, що становлять органічну систему єдиного методу регулювання фінансових правовідносин[61]. Такий метод правового регулювання фінансових відносин об'єктивно необхідний, оскільки саме метод владних розпоряджень реально сприяє і забезпечує своєчасне й у повному обсязі надходження коштів у фонди держави, належний їх розподіл і перерозподіл, а також їх суворо цільове й доцільне використання відповідно до норм права.

Враховуючи сутність методу фінансового права, можемо стверджувати, що у фінансових правовідносинах не існує рівності сторін, оскільки держава для досягнення загального, публічного інтересу змушена підкоряти своїй волі інших суб'єктів цих соціальних зв'язків. Отже, фінансові правовідносини слід охарактеризувати як державно-владні відносини.

Виділення в цих відносинах суттєвих ознак майнового і державно-владного характеру дозволяє вважати їх владно-майновими. Так, відповідно до ст. 11 Закону “Про державну податкову службу в Україні” податковий інспектор, який здійснює свої функції (наприклад, контроль за своєчасною сплатою податків, зборів та інших обов'язкових платежів) від імені держави наділяється у зв'язку з цим певними правами, а платник податків згідно із законодавством про обов'язкові платежі несе в основному юридичні обов'язки, пов'язані зі сплатою податків[62]. Держава виступає носієм влади і господарюючим суб'єктом в умовах, коли функції влади й господарювання тісно переплітаються між собою[63].

Разом з тим держава в розглянутих правовідносинах поряд із правами несе відповідні обов'язки, а протистоящі їй особи мають права. У цьому показовою можна вважати ст. 9 Закону України “Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами і державними цільовими фондами”, згідно з якою платник податків має право на відшкодування шкоди і немайнового збитку, заподіяних податковим органом унаслідок неправомірного застосування арешту його активів за рахунок коштів відповідного бюджету[64]. Як видається, закріплення такого положення в законодавстві є позитивним і може розглядатися як реалізація принципу взаємної відповідальності сторін у фінансових правовідносинах, де держава в особі уповноважених органів виступає не тільки як носій влади, а й як суб'єкт, відповідальний за свої дії перед іншими (зобов'язаними) учасникам цих відносин.

По-четверте, суттєвою ознакою фінансових правовідносин є їх виникнення, зміна і припинення обов’язково на підставі закону. На перший погляд ця ознака характерна і для інших видів правовідносин, тому що всі вони виникають і розвиваються на підґрунті норм права (про що вже говорилося раніше). Але вказівка на цю обставину дозволяє повніше розкрити специфіку фінансових правовідносин. Держава з огляду на важливість цих відносин регулює їх шляхом видання саме закону – акта, що має найвищу юридичну силу, значить, зміна і припинення їх повинні здійснюватися тільки таким актом. Так, ч. 2 ст. 92 Конституції України встановила, що виключно законами України встановлюються: Державний бюджет і бюджетна система України; система оподаткування, податки і збори; засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків; статус національної валюти, а також статус іноземних валют на території України; порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види і типи; і т.д.[65] Ця ознака фінансових правовідносин взаємопов’язана з іншою – їх владним характером, коли саме держава як їх владний суб'єкт шляхом видання нормативно-правових актів незалежно від волі інших учасників регулює ці відносини. Їх виникнення, зміна і припинення передбачаються прямо і безпосередньо фінансово-правовими нормами. Ще римський юрист Паппіан[66] зазначав, що публічне право не може бути змінено угодою приватних осіб. Так і фінансові правовідносини не можуть виникати й змінюватися за власним розсудом сторін, на підставі договорів.

Норми фінансового права органічно пов'язані з нормами інших галузей правової системи України, і їх реалізація у фінансових правовідносинах багато в чому визначається останніми[67]. Тому, як вбачається, законодавець, приймаючи той чи інший закон (нормативно-правовий акт) у сфері фінансів, повинен досліджувати його зв'язок і відповідність нормам інших галузей правової системи України, а також у разі потреби відразу вносити зміни в інші чинні закони і в такий спосіб створювати “комплексний законодавчий характер” визначення прав та обов'язків учасників фінансових правовідносин, що забезпечить адекватне розуміння і застосування норм права, неприпустимість їх розходження в практичний реалізації на всій території держави. Це, на наш погляд, сприятиме більш ефективному правовому регулюванню досліджуваних правовідносин.

Необхідно також наголосити на тому, що для виникнення, зміни і припинення фінансових правовідносин прийняття закону чи підзаконного нормативного акта недостатньо, тому що в них установлюються тільки типові ознаки. У фінансово-юридичній літературі вказується, що для виникнення й розвитку фінансових правовідносин необхідна також наявність юридичних фактів – життєвих обставин, з якими правова норма пов'язує виникнення, зміну чи припинення цих правовідносин[68]. Таким чином, для виникнення, зміни і припинення розглядуваних правовідносин обов'язково потрібні юридичні факти, які мають місце в реальному житті і які не створюються нормою фінансового права, а тільки визнаються нею. Наприклад, для виникнення обов'язку по сплаті податку з власників транспортних засобів необхідна наявність об'єкта оподаткування – конкретного транспортного засобу[69]. Зауважимо, що на це положення вже зверталася увага в науковій літературі[70].

Усі перелічені вище ознаки в їх сукупності створюють достатні передумови для розробки визначення поняття фінансових правовідносин, що, у свою чергу, буде підставою для їх виокремлення з маси інших видів правовідносин.

Узагальнюючи вищевикладене, можемо визначити фінансові правовідносини як урегульовані нормами фінансового права економічні відносини, що виникають, змінюються і припиняються в процесі мобілізації, розподілу (перерозподілу) і використання централізованих й децентралізованих фондів фінансових ресурсів і мають державно-владний і майновий характер.

1.2. Загальна характеристика структури фінансових

правовідносин

Фінансові правовідносини, як різновид правовідносин, мають свою структуру[71]. Але потрібно відзначити, що і в теорії права, і в теорії фінансового права ще й дотепер ведуться дискусії про кількість і зміст елементів структури правовідносин, а також, що містить у собі поняття кожного з її елементів[72]. З огляду на різноманіття точок зору з цього приводу позначимо основні з них.

Так, у підручнику “Теорія держави і права” вказується, що “структура правовідношення виглядає як взаємодія прав та обов'язків його учасників”[73]. На наш погляд, така позиція авторів відрізняється обмежувальним підходом, тому що виділення елементами структури правовідносин учасників і їх прав та обов'язків не розкриває всієї специфіки правовідносин як таких. Тому ми не можемо сказати, з приводу чого виникає такий правовий зв'язок, що є метою правовідносини, яким чином діють їх учасники, реалізуючи свої права й обов'язки. Діяльність учасників правовідносин не може бути безоб'єктною і безпредметною, оскільки вона завжди спрямована на досягнення якогось економічно чи соціально значимого результату, передбаченого правовою нормою. Причому їх реальна поведінка свідчитиме про реалізацію конкретних прав та обов'язків при можливому різноманітті закріплених нормами права варіантів поведінки. Наприклад, Рахункова палата від імені Верховної Ради України провадить свою діяльність згідно зі ст. 2 Закону України “Про Рахункову палату” від 11липня 1996р. Ця діяльність полягає в контролі за використанням коштів Державного бюджету і спрямована на досягнення конкретного результату – недопущення неналежного використання виділених суб’єктам з Державного бюджету коштів[74].

Розглядаючи цю проблему, Р.Й. Халфіна вказує що “традиційна схема – суб'єкт, об'єкт, права й обов'язки виникла з того, що правовідносини моделюють за зразком зобов'язання, тоді як ця схема не охоплює всього багатства і складності правовідносин”. Вона акцентує увагу на можливості розв’язання цього питання, якщо аналізувати структуру правовідносин як “цілісність правової форми й матеріального змісту”. Керуючись цим, правознавець виділяє наступні елементи структури правовідносин: а) учасники правових відносин, правовий статус яких впливає на виникнення й розвиток останніх, їх характер; б) права й обов'язки, їх взаємозв'язок; в) реальна поведінка учасників відповідно до прав та обов'язків. Однак об'єкт правовідносини, на думку Р.Й. Халфіної, не є елементом структури, хоча й має значення для виникнення й розвитку багатьох видів правовідносин і для їх структури. Вона також виділяє категорію мети (інтересу), яку вважає необхідною для відповідності реальної поведінки в цих відносинах моделі, встановленої в нормі права[75].

Ми приєднуємося до розглянутої позиції науковця в частині того, що традиційна схема не розкриває специфіки правовідносин, оскільки їх правильне розуміння й формулювання поняття правовідносин та їх різновиду – фінансових – нерозривно пов'язано з визначенням місця юридичних прав та обов'язків їх суб'єктів, а також фактичної (реальної) поведінки останніх у таких правових зв'язках. Немаловажним виступає вирізнення мети, яка в нашому випадку визначається змістом фінансової діяльності держави – безперебійним грошовим функціонуванням останньої. Однак, на наш погляд, важко погодитися з думкою Р.Й. Халфіної в частині невизнання об'єкта структурним елементом правовідносин при закріпленні за ним особливого значення, тому що саме виділення й чітке визначення об'єкта правовідносин в цілому і фінансових правовідносин, зокрема, дозволяють охарактеризувати цілеспрямованість поведінки суб'єктів цих зв'язків, а значить, чітко визначити їх права й обов'язки стосовно об'єкта. Наприклад, залежно від того, який фонд – централізований чи децентралізований – є об'єктом фінансових правовідносин, права й обов'язки конкретних суб'єктів при мобілізації, розподілі, перерозподілі й використанні коштів таких фондів мають різний ступінь імперативності, рівень підконтрольності тощо.