Зміст та класифікація фінансових правовідносин

Фінансові правовідносини можуть класифікуватися залежно від структури фінансової системи держави. Причому варто погодитися з думкою вчених про те, що така класифікація найповніше розкриває зміст цих правових зв'язків[198]. Однак відзначимо, що в науці фінансового права немає єдності думок із приводу елементів складу фінансової системи держави[199]. При визначенні фінансової системи держави, вважаємо, необхідно виходити насамперед з особливостей соціально-економічного розвитку країни в розглядуваний період. Виходячи з цього, можемо стверджувати, що фінансова система України на сучасному етапі складається з наступних ланок: 1) бюджетної системи, яка являє сукупність економічних відносин щодо мобілізації, розподілу, перерозподілу і використання централізованих фондів; 2) фінансів державних і комунальних підприємств, установ, організацій та їх об’єднань, тобто відносин, які опосередковують мобілізацію, розподіл, перерозподіл і використання децентралізованих фондів; 3) державного страхування, тобто суспільних відносин, що виникають і розвиваються щодо централізованих і децентралізованих страхових фондів, що забезпечують захист інтересів громадян і юридичних осіб у разі настання певних подій (страхових випадків); 4) кредиту, що містить у собі державний кредит, який відбиває фінансові відносини стосовно мобілізації державою тимчасово вільних фінансових ресурсів юридичних і фізичних осіб для задоволення державних потреб, і банківський кредит – суспільні відносини з приводу акумуляції банками тимчасово вільних коштів держави, юридичних і фізичних осіб, що надаються суб'єктам господарювання й населенню на умовах строковості, зворотності і платності; 5) позабюджетних фондів, тобто фінансових відносин, спрямованих на формування позабюджетних фондів, що мають цільове призначення, створюються за рахунок різних джерел і дозволяють ефективно й доцільно фінансувати найважливіші державні заходи.

Залежно від структури фінансової системи фінансові правовідносини класифікуються на ті, що виникають, змінюються і припиняються: 1) стосовно мобілізації, розподілу, перерозподілу і використання коштів бюджетів різних рівнів; 2) у сфері децентралізованих фінансів; 3) щодо державного страхування, 4) у сферах банківського і державного кредитів; 5) із приводу створення і функціонування позабюджетних фондів.

У фінансово-правовій науці існує думка, відповідно до якої фінансові правовідносини можуть бути класифіковані залежно від видів фінансово-правових інститутів. Як видається, така класифікація не може викликати заперечень, оскільки розкриває всю сукупність відносин, регульованих фінансовим правом. Причому вважаємо за необхідне погодитися з точкою зору М.В. Карасьової, що на сьогодні така класифікація дуже близька до класифікації фінансових правовідносин за структурою фінансової системи держави, однак не вичерпується нею[200]. Так, за допомогою такої підстави на додаток до вже зазначеного при розгляді видів фінансових правовідносин залежно від ланок фінансової системи можна виділити: а) податкові відносини, б) відносини, що виникають щодо неподаткових платежів; в) відносини з приводу фінансового контролю; г) відносини стосовно організації і функціонування грошової системи, д) валютні відносини тощо.

Як уже вказувалося, у фінансово-юридичній літературі має місце класифікація фінансово-правових відносин залежно від їх суб'єктів. Варто, на наш погляд, приєднатися до думки С.Д. Ципкіна, який виділяє фінансові правовідносини, що виникають: 1) між органами державної влади; 2) між органами державної влади й органами державного управління загальної компетенції; 3) між вищестоящими органами й органами нижчого підпорядкування державного управління (у тому числі фінансовими); 4) між підприємствами і міністерствами, об'єднаннями; 5) між фінансовими органами (кредитними установами) і підприємствами й організаціями; 6) між фінансовими органами і громадянами; 7) між самими фінансовими органами (кредитними установами)[201]. Така класифікація дозволяє з'ясувати як цілеспрямованість, так і зміст фінансових правовідносин. До того ж різні суб'єкти фінансового права можуть брати участь не у всіх фінансових правовідносинах, а тільки в деяких з них, чим і буде зумовлюватися їх специфіка. Сьогодні, на що нами вже була звернена увага раніше, можна говорити про появу нового суб'єкта фінансового права – територіальної громади в особі відповідних органів місцевого самоврядування. Тому, на нашу думку, наведену класифікацію необхідно доповнити з урахуванням вищезазначеного.

Як уже зазначалося, підставою для класифікації фінансових правовідносин може виступати їх об'єкт. Ним, як вбачається, є фонди фінансових ресурсів. Вважаємо слушним виділяти фінансові правовідносини, що виникають, змінюються і припиняються із приводу мобілізації, розподілу, перерозподілу й використання централізованих фондів і фінансові правовідносини, що виникають, змінюються і припиняються щодо мобілізації, розподілу, перерозподілу й використання децентралізованих фондів. Така класифікація не тільки дає відповідь, у якій сфері реально діють норми фінансового права, а й з найбільшою повнотою розкриває специфіку об'єкта фінансових правовідносин, а також особливості методів (способів і прийомів), за допомогою яких здійснюється фінансова діяльність держави.

Однак відзначимо, що поділ фондів, що виникають при здійсненні фінансової діяльності, на централізовані й децентралізовані не вичерпується. Так, при здійсненні фінансової діяльності державою й органами місцевого самоврядування залежно від застосовуваних класифікаторів можуть бути виділені наступні види фондів: 1) залежно від визначеності джерел і мети використання коштів – цільові (спеціальні) і загальні; 2) залежно від способу утворення і функціонування – бюджетні і позабюджетні; 3) залежно від юридичної природи утворення – створені за законом і в силу вимог законів; 4) залежно від рівня створення, керування і територіальної сфери діяльності – державні, місцеві, галузеві; тощо[202]. Причому вкажемо, що їх сукупність можна охарактеризувати як певний комплекс, який включає сукупність різних їх видів і характеризується особливостями порядку їх утворення, форм власності, на якій вони засновані, органами управління, методами акумуляції й використання коштів та ін.

Залежно від визначеності джерел утворення і мети використання фонди фінансових ресурсів поділяються на загальні (нецільові) і спеціальні (цільові). Так, загальний (нецільовий) фонд коштів – це фонд, утворення якого здійснюється за рахунок різних його джерел і кошти якого використовуються для реалізації різних за своїм значенням цілей і завдань. Наприклад, Державний бюджет є загальним фондом, оскільки згідно зі статтями 29, 30 і 87 Бюджетного кодексу України його доходна частина формується за рахунок різних джерел і кошти його використовуються для вирішення безлічі завдань держави, що стоять перед нею на тому чи іншому етапі[203].

Спеціальний (цільовий) фонд – це фонд, кошти якого формуються за рахунок доходів цільового призначення і використовуються на суворо визначені законом цілі. Приміром, Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність і участь України в міжнародних авіаційних організаціях формується за рахунок обов'язкових платежів, перелічених у постанові Кабміну України від 28 вересня 1993р. про створення такого фонду, а кошти, зосереджені в ньому, використовуються суворо на цілі, передбачені цим нормативним актом.[204]

У доктрині фінансового права виділяють наступні відмінні риси цільових фондів: по-перше, вони створюються компетентними органами з суворо визначеною метою, використовуються сугубо за цільовим призначенням; по-друге, правовий статус цільового фонду визначається Положенням про фонд, що затверджується компетентним органом державної влади або місцевого самоврядування.[205] Головною відмінною ознакою цільового фонду є те, що створення й використання його коштів здійснюється з метою забезпечення фінансовими ресурсами конкретних потреб держави чи органів місцевого самоврядування, визначених у нормативному акті, а саме – в Положенні про такий фонд. Особливу роль відіграють також джерела формування таких фондів, що мають цільове призначення.

Узагальнюючи вищевикладене, можна сформулювати, що цільовий фонд – це фонд, створений відповідно до нормативно-правових актів України компетентними органами, кошти якого формуються за рахунок доходів цільового призначення і використовуються на конкретні цілі, визначені законодавством.

Іншим чином визначається поняття цільових фондів в українському законодавстві. Згідно зі ст. 2 Закону України “Про систему оподаткування” державні цільові фонди – це фонди, які створені відповідно до законів України і формуються за рахунок визначених законами України податків і зборів (обов'язкових платежів) юридичних осіб незалежно від форм власності та фізичних осіб. Відповідно до цієї статті державні цільові фонди включаються до складу Державного бюджету України, крім Пенсійного фонду України і фонду соціального страхування України[206]. Фактично в даному випадку йдеться про цільові фонди, що створюються згідно з законами України. Інакше кажучи, правом їх створення володіє тільки Верховна Рада України і утворюються вони виключно за рахунок обов'язкових платежів, закріплених вищевказаним Законом. Однак при цьому виникає низка питань: по-перше, чи є державними цільовими фонди, створені, наприклад, Кабміном України, але включені до складу Державного бюджету; по-друге, якщо формування таких утворень повинно здійснюватися за рахунок визначених законом податків, зборів та інших платежів, тобто обов'язкових платежів, перелічених у Законі України “Про систему оподаткування”, то яким є правовий статус фонду, доходна частина якого також формується за рахунок добровільних внесків чи інших надходжень.

Показовим у даному випадку є підхід до цього питання російського законодавця. Так, ст. 17 Бюджетного кодексу Російської Федерації цільовий бюджетний фонд визначає як фонд коштів, утворений відповідно до законодавства Російської Федерації в складі бюджету за рахунок доходів цільового призначення або в порядку цільових відрахувань від конкретних видів доходів чи інших надходжень і використовуваних за окремим кошторисом. Кошти цільового бюджетного фонду не можуть бути використані на цілі, які не відповідають призначенню цільового бюджетного фонду.[207] Виділення такого поняття і закріплення його в Бюджетному кодексі Російської Федерації, на нашу думку, є позитивним моментом, оскільки підсилює значимість цього фінансового інституту, тим самим допомагає більш чітко визначити правову природу досліджуваного явища.

На відміну від Бюджетного кодексу Російської Федерації Бюджетний кодекс України не містить тлумачення цього поняття, що, на наш погляд, свідчить про недостатню розвиненість понятійного апарату, використовуваного в процесі правового регулювання фінансових відносин в Україні. Однак звернімо увагу на те, що ст. 13 Бюджетного кодексу України передбачає, що бюджет може складатися з загального і спеціального фондів,[208] але не розкриває ці поняття, а лише вказує, що джерела формування останнього визначаються виключно законами України[209]. Здійснивши аналіз названої статті, ми так і не вирішимо питання, як бути у випадку, коли позабюджетні фонди відповідно до законодавства включені до складу спеціального фонду Державного бюджету, а джерела формування таких фондів визначаються не законом, а підзаконними нормативними актами? Вирішення цього питання, як вбачається, пов'язано з необхідністю уточнення правового режиму розглядуваних фондів.

Проблема визначення і закріплення поняття цільових фондів сьогодні важлива також ще й тому, що всі фонди, що раніше існували як позабюджетні цільові (про них буде йти мова далі), включені до складу бюджету, а це, у свою чергу, може й повинно свідчити про зміну їх правового режиму. Але якщо виходити із формулювання державних цільових фондів, закріпленого в Законі України “Про систему оподаткування”, то їх правовий режим після включення до складу Державного бюджету позабюджетних фондів не змінюється. Відбувається реалізація запропонованого нормою закону правила. Наприклад, Фонд соціального захисту інвалідів, що формується за рахунок відрахувань підприємств, які не створили або створили менше, ніж передбачено програмами місць для працевлаштування інвалідів,[210] після включення його в Державний бюджет не відповідає ознакам державних цільових фондів, зазначених у законодавстві, і тим самим його правовий режим не змінився. Саме тому вважаємо за необхідне закріпити визначення цільового фонду в ст. 2 Бюджетного кодексу України: це фонд, створений відповідно до нормативно-правових актів України компетентними органами, кошти якого формуються за рахунок доходів цільового призначення і використовуються на конкретні цілі, визначені законодавством.

Залежно від способу утворення, функціонування й порядку управління всі цільові державні й місцеві фонди можуть класифікуватися на бюджетні і позабюджетні. Бюджетні – це фонди, які утворюються в складі бюджетів і разом з бюджетами і не мають самостійного управління.

У радянський період при існуванні централізації фінансів питання про створення позабюджетних і цільових фондів не порушувалося. Тому й проблеми щодо таких утворень у ті часи не досліджувалися. З розпадом СРСР у 90-ті роки позабюджетні фонди стали виникати як на рівні держави, так і на місцевому рівні, за рахунок коштів яких швидко досягалися цілі, поставлені перед державою.[211] Поява таких фондів була особливо актуальною й необхідною, зумовленою тими змінами, які відбувалися як у політичній, так і в економічній та іншій сферах життя в період переходу країни від командно-адміністративної системи управління до ринкових відносин. У цей час були створені: Республіканський позабюджетний фонд стабілізації економіки УРСР, метою якого було забезпечення нормального функціонування економіки, фінансування інвестиційних та інших програм, а також фінансова підтримка окремих галузей народного господарства та підприємств; Фонд охорони навколишнього природного середовища для цільового фінансування природоохоронних ресурсозберігаючих заходів, а також заходів, спрямованих на зменшення впливу забруднення довкілля на здоров'я населення; Пенсійний фонд України[212] та інші, які не входили до складу Державного і місцевих бюджетів. За допомогою таких фондів держава сподівалася і прагнула ефективніше, швидше, доцільніше використовувати свої кошти, спрямовуючи їх на вирішення завдань, що мають важливе, першорядне значення.

За створенням вищезгаданих фондів пішли інші: Державний фонд фундаментальних досліджень, Державний інноваційний фонд, Цільовий позабюджетний фонд розвитку і захисту конкуренції, Фонд розвитку паливно-енергетичного комплексу, Загальнодержавний позабюджетний фонд енергозбереження, Позабюджетний державний фонд приватизації, Фонд підтримки підприємництва та ін.[213] Усі вони створювалися на державному рівні. Однак слід зазначити, що органи місцевого самоврядування відповідно до ст. 68 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” також могли мати позабюджетні фонди[214]. Причому при їх утворенні на рівні держави, як правило, рекомендувалося створювати такі фонди й на регіональному рівні[215]. Окремі міністерства й відомства зі своєї ініціативи також мали право створювати їх. Таким чином, позабюджетні фонди можна поділити на державні, галузеві й місцеві.

Як показала практика минулих років, не завжди вдавалося досить послідовно провадити в життя ті чи інші програми, оскільки в Державному бюджеті доходи не закріплені за конкретними видами видатків і деякі програми не фінансуються.[216] З позабюджетних фондів, порядок використання коштів яких був простішим і гнучкішим, гроші доходили до адресата (одержувача) швидше, що дуже важливо в умовах недостачі бюджетних коштів, оскільки виникаючі проблеми можна було вирішувати ефективніше. Через те що управління й розпорядження позабюджетними фондами (на відміну від бюджетних) здійснюється будь-яким органом виконавчої влади, місцевого самоврядування чи спеціально створеними для цього органами, то за наявності дійового фінансового контролю з боку держави й суспільства такі кошти розподіляються, а отже, й використовуються значно швидше, доцільніше й ефективніше.