Зміст та класифікація фінансових правовідносин

Найбільш доцільною і переконливою щодо розглядуваної проблеми нам вбачається позиція, якої дотримується С.С. Алексєєв. Він відносить до структури правовідносин такі елементи, як-то: а) суб'єкти права, тобто учасники правовідносин; б) об'єкти правовідносин; в) зміст правовідносин (юридичний і фактичний)[76]. Ми приєднуємося до його позиції, тому що саме ці елементи структури правовідносин дозволяють найповніше розкрити специфіку досліджуваного явища, зумовлену тими суттєвими ознаками, які дають можливість вирізнити ці правові зв'язки з усього різноманіття відносин, що складаються в суспільстві.

При розгляді питань щодо трактування таких елементів, як суб'єкти, об'єкт і зміст правовідносин, ми будемо виходити з наступного. Оскільки розробці питання про розмежування категорій “суб'єкти права” і “суб'єкти правовідносин” надається істотного значення в спеціальній літературі[77], ми будемо виходити з того, що вони не однозначні. Суб'єкт права – носій передбачених правовими нормами суб'єктивних прав та обов'язків, що має потенційну можливість участі в правовідносинах, тоді як суб'єкт правовідносин – це реальний учасник останніх. Суб'єкт права – поняття більш широке, аніж суб'єкт правовідносин. Тому приєднаємося до думки
Н.І. Хімічевої, що суб'єктами фінансового права є носії передбачених фінансово-правовими нормами суб'єктивних прав та обов'язків у сфері фінансової діяльності держави. Названі права й обов'язки належать їм у силу дії фінансово-правових норм незалежно від участі їх у конкретних правовідносинах. Реалізуючи свої права й обов'язки, вони вступають у фінансові правовідносини як учасники (суб'єкти) останніх[78]. Наприклад, відповідно до ст. 4 Закону “Про систему оподаткування” від 18 лютого 1997р. всі юридичні і фізичні особи, на яких згідно із законами України покладено обов'язок сплачувати податки і збори (обов'язкові платежі), є суб'єктами фінансового (податкового) права[79]. Але як тільки такі особи реалізують цей обов'язок, вони стають реальними учасниками (суб'єктами) фінансових (податкових) відносин.

Необхідно також погодитися і з думкою Ю.І. Гревцова, який стверджує, що жодні суспільні відносини, урегульовані правовими нормами, неможливі без їх суб'єктів, які своїми діями забезпечують той практичний ефект, на досягнення якого спрямована норма права[80]. Тому і фінансові правовідносини не існують без їх суб'єктів, які забезпечують практичний ефект, на досягнення саме якого спрямована норма фінансового права, оскільки відсутність у правовідносинах конкретно визначених суб'єктів не дозволить чітко визначити їх права й обов'язки у сфері фінансів, а значить, і фактично здійснювати фінансову діяльність. Приміром, без чіткого визначення суб'єктів – платників податків неможливо визначити, на кого буде покладено обов'язок сплачувати податки, збори (обов'язкові платежі), передбачені статтями 14 і 15 вищезгаданого Закону[81].

Зазначимо, що одним зі структурних елементів фінансових правовідносин є їх суб'єкти. У теорії фінансового права традиційно виокремлюють наступних суб'єктів цих відносин: а) суспільно-територіальні утворення; б) колективні суб'єкти; в) індивідуальні суб'єкти[82].

До суспільно-територіальних утворень належать держава, що, як правило, виступає в особі уповноважених нею органів (Верховної Ради, Кабінету Міністрів, Президента України, Міністерства фінансів, Державної податкової адміністрації, Державного казначейства та ін.), і адміністративно-територіальні одиниці (Автономна Республіка Крим, міста, райони і т.д.) також в особі уповноважених ними органів. Останні беруть участь, наприклад, у бюджетних правовідносинах згідно з нормами Конституції і Бюджетного кодексу України вони мають право на формування відповідних бюджетів, у відносинах із приводу державного кредиту – одержують державні й місцеві позики[83] тощо.

До колективних суб'єктів відносять органи державної влади й управління, органи місцевого самоврядування, підприємства й установи різних форм власності, установи і громадські організації. Сьогодні питання про визнання суб'єктами фінансових правовідносин органів місцевого самоврядування є дискусійним[84]. Аналізуючи його, зауважимо, що ще на початку ХХ ст. Є.Н. Берендтс указував на існування в складі державного господарства провінційного – окружного, губернського, повітового, міського, общинного, з яких кожне має на меті добування речевих благ для окремих, більш-менш великих частин держави. Учений відзначав, що немає різниці в тому, у чиїх руках знаходиться ведіння цього обмеженого обсягом суспільного господарства – в руках органів влади чи в руках групи осіб, які діють за повноваженнями членів цього підлеглого місцевого спілкування[85]. З огляду на це міркування можна сказати, що діяльність органів місцевого самоврядування у сфері фінансів необхідно включати до предмета регулювання нормами фінансового права. Однак при цьому при виділенні суб'єктів таких відносин (здійснюючих фінансову діяльність у сфері місцевих фінансів), на наш погляд, варто враховувати положення чинного законодавства та його особливості. Так, відповідно до ст. 6 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997р. первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста, що статтею 1 цього нормативного акта визначається як жителі, об'єднані постійним проживанням у межах селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів декількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр. Крім того, слід зазначити, що згідно зі ст. 2 цього Закону місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні й обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст[86]. Виходячи з цього, в Україні здійснюють місцеве самоврядування територіальні громади в особі відповідних органів – органів місцевого самоврядування. Тому варто виділити як самостійний первинний суб'єкт фінансових правовідносин саме територіальну громаду, в інтересах і від імені якої діють органи місцевого самоврядування, формуючи, розподіляючи, перерозподіляючи й використовуючи кошти фондів. На сьогодні можна з упевненістю говорити про включення в коло суб'єктів фінансового права територіальної громади.

Держава в особі уповноважених органів є обов'язковим суб'єктом фінансових правовідносин. Органи державної влади й управління згідно з нормами Конституції України не тільки мають право, а й зобов'язані брати участь у всіх фінансових правовідносинах. Інші суб'єкти таких відносин, що протистоять державі, наприклад, підприємства, організації, установи, можуть бути платниками податків, зборів та інших обов'язкових платежів, отримувати грошові кошти у виді трансфертів з бюджетів у випадках, передбачених законодавством, тощо.

Індивідуальними суб'єктами фінансових правовідносин є фізичні особи – громадяни України, іноземні громадяни й особи без громадянства. Так, ст. 67 Конституції України встановлено, що кожний зобов'язаний сплачувати податки і збори в порядку й розмірах, установлених законом[87].

Оскільки проблемі визначення об'єкта правовідносин у спеціальній літературі приділялося достатньо уваги[88], ми приєднуємося до думки тих учених, які під цією категорією розуміють те, на що спрямовані суб'єктивні права й обов'язки суб'єктів відносин і до чого прагне поведінка останніх[89]. Деякі правники порушують питання про необхідність вирізнення поряд з поняттям “об'єкт правовідносин” поняття “предмет правовідносин”. Так,
М.В. Карасьова говорить про виділення категорії “предмет правовідносин” у випадках, коли питання про об'єкт не має практичного значення, тому що він (об'єкт) у низці випадків невіддільний від самої діяльності суб'єктів і вичерпується характеристикою матеріального змісту правовідносин[90]. Дійсно, варто погодитися з М.В. Карасьовою, що категорія “предмет правовідносин” являє собою певну цінність для фінансового права, тому що дозволяє пояснити і скорегувати поведінкову спрямованість суб'єктів фінансових правовідносин. Однак зазначимо, що їх об'єкт і зміст (фактичний) не можуть збігатися, оскільки діяльність суб'єктів фінансових правовідносин не може бути спрямована на саму таку діяльність. У разі, коли ми маємо справу з фінансовими правовідносинами, що виникають, наприклад, із приводу складання, затвердження бюджету та ін., не можна забувати, що вони  спрямовані на утворення, розподіл, перерозподіл і використання відповідних фондів фінансових ресурсів і мають це за кінцеву мету. Реальна поведінка суб'єктів фінансових правовідносин завжди спрямована на утворення, розподіл, перерозподіл і використання саме коштів відповідних фондів, оскільки через зміст фінансової діяльності держави реалізується взаємозв'язок суб'єкта й об'єкта цих відносин.

Таким чином, об'єктом фінансових правовідносин необхідно визнавати централізовані й децентралізовані фонди коштів, а предметом – фінансові ресурси (кошти). Причому об'єкт завжди пов'язаний з інтересом уповноваженої державної сторони[91], а кошти можуть надходити у відповідні фонди у формі різного роду платежів – трансфертів, податку, кредиту тощо.

Вивчення об'єкта фінансових правовідносин має як теоретичне, так і практичне значення. Чітке визначення об'єкта в теорії фінансового права дозволить здійснити його сприйняття і наступне закріплення законодавством, що, у свою чергу, забезпечить більш ретельне правове регулювання відносин, які виникають при здійсненні державою фінансової діяльності. За думкою М.В. Карасьової, визначення об'єкта фінансових правовідносин наукою дозволить сфокусувати увагу законодавця на необхідності визначення правового режиму цих об'єктів, вираженого в характері й обсязі прав та обов'язків стосовно об'єкта[92].

Як уже зазначалося вище, фонди фінансових ресурсів, що виступають об'єктом фінансових правовідносин, поділяються на централізовані й децентралізовані. Аналіз наукової літератури з цього питання показує, що за наявності основних, загальновизнаних положень, що стосуються централізованих і децентралізованих фондів, чіткого і всебічного тлумачення їх поняття немає. Незважаючи на існування досить різноманітних позицій щодо даного питання, які іноді суперечать одна одній і навіть взаємо-виключаються, вважаємо за необхідне здійснити їх поглиблений аналіз, узагальнення й оцінку.

Питання про визначення й розмежування понять централізованих і децентралізованих фондів уже порушувалося і досить давно, однак воно розглядалося як додаткове, супутнє іншим проблемам і тому, не отримало належної розробки. Т.С. Єрмакова, досліджуючи структуру фінансового права, дійшла висновку, що норми, регулюючі загальнодержавні фінанси (тобто централізовані грошові фонди), і норми, що регулюють відносини у сфері фінансів підприємств, об'єднань, різних галузей господарства (тобто децентралізовані грошові фонди), поряд з іншими нормами являють собою структурні підрозділи фінансового права.[93] Незважаючи на досить специфічну точку зору стосовно системи фінансового права (на чому ми не будемо зупинятися), Т.С. Єрмакова в такий спосіб зробила акцент на виділенні досліджуваних нами понять, що послужило підставою для подальших наукових пошуків у даному напрямку.

Досліджуючи структуру фінансової системи колишнього СРСР,
Ю.А. Ровинський у її складі вирізняв: а) грошові фонди, що знаходяться в розпорядженні госпрозрахункових державних підприємств, об'єднань і міністерств, які утворюють децентралізовані грошові фонди, що служать для забезпечення господарської діяльності і б) централізовані грошові фонди, коли єдина бюджетна система сприяє утворенню й використанню головного загальнодержавного централізованого грошового фонду – Державного бюджету і спеціального фонду – бюджету державного соціального страхування.[94] Однак ні Ю.А. Ровинський, ні Т.С. Єрмакова, як і інші вчені, не давали наукового визначення цим правовим явищам, а тільки вказували на окремі їх ознаки і робили спробу виділення деяких видів відносин, що виникають уже безпосередньо в перебігу утворення й використання коштів централізованих і децентралізованих фондів.

Починаючи з 80-х років ХХ ст. вказівка на існування централізованих і децентралізованих фондів стала традиційною і зустрічається практично у всіх наукових виданнях з фінансового права. Наприклад, Л.К. Воронова і
І.В. Мартьянов говорять про поділ державних фінансів на децентралізовані й централізовані, який обумовлюється, на їх думку, особливою роллю держави в управлінні економікою, наявністю двох форм власності (що існували в СРСР), госпрозрахунковою організацією господарства. Централізовані фінанси відображають відносини, пов'язані з мобілізацією, розподілом і використанням централізованих грошових фондів, що надходять у розпорядження держави як владного суб'єкта. Децентралізовані грошові фонди, на думку вчених, утворюються у всіх галузях народного господарства[95].

Ми вважаємо, що до такої позиції слід приєднатися і відзначимо, що вона є однією з перших, коли починається спроба обґрунтувати таке розмежування фінансів і фондів коштів.

Близьким за значенням до вищевказаної є позиція Г.С. Гурєвича. Однак учений наявність таких фондів обумовлює соціалістичною формою господарства, заснованою на сполученні централізованого управління з господарською самостійністю й ініціативою підприємств, об'єднань та інших організацій. Роль і значення децентралізованих фінансів він визначає тим, що саме на підприємствах, в об'єднаннях створюються й розподіляються сукупний суспільний продукт і національний доход країни, а грошові надходження від підприємств і об'єднань у Державний бюджет складають понад 90 % усіх його доходів.[96]

Трохи своєрідною є точка зору С.Д. Ципкіна, який говорить про можливість поділу фінансів на централізовані й децентралізовані, але, на його думку, він буде занадто загальним, оскільки не показує специфіки прийомів, методів акумуляції й розподілу коштів[97]. Але це не заважає вченому вести мову про існування централізованої форми створення грошових фондів, при якій їх формування, регулювання й використання провадяться самою державою, і децентралізованої – відомчі фонди і фонди самострахування, що утворюються шляхом відрахування від прибутку цих організацій, причому їх створення, регулювання і використання здійснюються ними самими.[98] Однак важко погодитися з такою думкою, оскільки виділення централізованих і децентралізованих форм створення фондів коштів своїм логічним продовженням має розмежування й виділення централізованих і децентралізованих фінансів, матеріальним змістом яких, як відомо, є фонди коштів. При цьому саме форма утворення й використання буде однією з підстав їх розмежування.

Досліджуване нами питання цікавило і продовжує цікавити не тільки правознавців-фінансистів, а й економістів. Так, О.М. Бірман фонди коштів теж розмежовував на централізовані і децентралізовані. Причому вчений указав на особливості їх відмінності, коли децентралізовані фонди в організаційному відношенні не виділяються і кошти спрямовуються по відповідних каналах із загальних сум, що знаходяться на рахунках підприємств і господарських організацій.[99]