Зміст та класифікація фінансових правовідносин

Ми приєднуємося до думки Н.І. Хімічевої та інших учених, які стверджують, що розподіл коштів у бюджетній системі може здійснюватися, по-перше, у порядку закріплення відповідних видів доходів за бюджетами різного рівня на постійній чи довгостроковій основі, по-друге – у порядку бюджетного регулювання[298]. Так, згідно зі ст. 29 Бюджетного кодексу України до доходів Державного бюджету віднесені: 1) доходи, що отримуються відповідно до законодавства про податки, збори й обов'язкові платежі та Закону України “Про основи соціальної захищеності інвалідів”, а також від плати за послуги, що надаються бюджетними установами, які утримуються за рахунок Держбюджету України, та інших визначених законодавством джерел, включаючи кошти від продажу активів, що належать державі або підприємствам, установам та організаціям, а також проценти і дивіденди, нараховані на частку майна, що належить державі в майні господарських товариств; 2) гранти й дарунки у вартісному обрахунку; 3) міжбюджетні трансферти з місцевих бюджетів. Статті 64, 66 і 69 Бюджетного кодексу України закріплюють доходи місцевих бюджетів[299]. Однак хочеться звернути увагу на нелогічність і недостатню чіткість положення ст. 64 цього правового акта, оскільки згідно із цією нормою доходами місцевих бюджетів є податки та збори (обов'язкові платежі), до яких за логікою цієї статті належать плата за ліцензії, надходження від адміністративних штрафів і т.д., з чим ми не можемо погодитися, оскільки відбувається змішування понять платежів, що мають різну правову природу.

При окресленні закріплених доходів за місцевими бюджетами законодавець повинен був звернутися до статей 14 і 15 Закону України “Про систему оподаткування”[300], які дають вичерпний перелік податків, зборів та обов'язкових платежів, що справляються державою, а також обрати яку-небудь науково обґрунтовану класифікацію цих доходів[301], якої суворо дотримуватися. Показовими в даному випадку є статті 11 – 15 раніше діючого Закону “Про бюджетну систему України”[302], якими чітко встановлювалися, розмежовувалися й закріплювалися доходи бюджетів різних рівнів.

Держава, здійснюючи фінансову діяльність у напрямку розподілу коштів фондів (який межує з використанням, однак, по суті, хоча кошти й витрачаються, таке використання не припускає здійснення конкретних дій по погашенню зобов'язань бюджетів і фондів), застосовує два методи – фінансування і кредитування. Фінансування – це безоплатне, цільове, планове надання фінансових ресурсів з відповідних фондів. До видів фінансування зазвичай відносять дотації, субсидії й субвенції[303]. Раніше, до речі, українське законодавство не наводило формулювань вищеназваним поняттям, хоча й активно їх застосовувало.[304]

У науці ж були вироблені наступні визначення цих термінів. Дотація – це виділення коштів з бюджету для покриття запланованих збитків або збалансування нижчестоящих бюджетів, підприємств та організацій.[305] Субвенція – форма фінансової допомоги держави місцевим органам, що надається з метою забезпечення ними реалізації конкретних заходів чи програм. На відміну від дотації субвенція у випадку порушення умов її нецільового використання підлягає поверненню. Субсидія – вид допомоги, яка надається державою, юридичною чи приватною особою іншим особам (юридичним або фізичним), а також іншим державам і яка має конкретний цільовий характер[306].

Чинне законодавство дає визначення тільки субвенції й дотації, а також використовує і визначає порівняно нові категорії – “трансферт” і “міжбюджетний трансферт”. Термін “субсидія” у Бюджетному кодексі України взагалі не використовується.

Категорії “трансферт” і “міжбюджетний трансферт” для фінансово-правової доктрини є порівняно новими. У законодавстві категорія “офіційний трансферт” з'явилася недавно. Вона вперше була закріплена в бюджетній класифікації постановою Верховної Ради “Про структуру бюджетної класифікації України” від 12 серпня 1996 р.[307], а згодом стала застосовуватися в текстах законів про Державний бюджет на поточний рік. Наприклад, уперше ми її зустрічаємо у ст. 6 Закону “Про Державний бюджет України на 1998 рік” від 30 грудня 1997 р.[308] Фактично цей термін являє собою збірне поняття, куди входять дотації й субвенції з вищестоящих бюджетів у нижчестоящі, а також надходження з бюджетів нижчестоящих рівнів у вищестоящі. Незважаючи на закріплення такої категорії в праві, законодавство не давало її тлумачення. Наукою фінансового права також не вироблено чіткого визначення цього поняття, тому не існує єдності думок із цього питання.

Згідно зі ст. 2 Бюджетного кодексу України дотацією вирівнювання визнається міжбюджетний трансферт на вирівнювання доходної спроможності бюджету, який його отримує.[309] Таке тлумачення дотації, на наш погляд, є цілком прийнятним, оскільки її сутність полягає саме в нецільовому характері й наданні у випадках перевищення видатків над доходами бюджету. Однак при цьому не дається чіткого визначення міжбюджетних трансфертів. У цій же статті наводиться поняття субвенції як міжбюджетного трансферту для використання на певну мету в порядку, визначеному тим органом, який прийняв рішення про її надання. У цілому, на наш погляд, також можна погодитися з таким формулюванням.

Відповідно до ст. 9 Бюджетного кодексу України[310] трансферт тлумачиться як кошти, одержані від інших органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, інших держав або міжнародних організацій на безоплатній і безповоротній основі. Крім цього, п. 25 ст. 2 цього Кодексу міжбюджетні трансферти визначаються як кошти, які безповоротно і безоплатно передаються з одного бюджету до іншого. А ст. 96 їх поділяє на види: 1) дотація вирівнювання; 2) субвенція; 3) кошти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів; 4) інші дотації. З нашої точки зору, в даному випадку порушена логіка типологізації термінів, оскільки законодавець змішує такі поняття, як трансфертні платежі, міжбюджетні трансферти, бюджетне регулювання і його методи, що призводить до їх ототожнення, тому що з урахуванням цих норм виникає можливість надання фінансових ресурсів з інших джерел (не бюджетних) у Державний і місцеві бюджети в рамках бюджетного регулювання.

Аналіз фінансово-правової літератури дозволяє зробити висновок про те, що співвідношення вищезазначених понять практично не досліджувалося. З огляду на це переконуємося, що назріла гостра необхідність здійснити їх оцінку й розмежування. Це зумовлено насамперед тим, що питання правильного трактування понять, використовуваних при правовому регулюванні відносин, виникаючих при здійсненні фінансової діяльності держави, дуже тісно пов'язані з визначенням змісту фінансових правовідносин, прав та обов'язків, а також поведінки їх учасників при мобілізації, розподілі, перерозподілі й використанні фондів коштів, що сприяє поліпшенню фінансової дисципліни взагалі. Укажемо, що зазначена проблема досить широка і може бути самостійною для дисертаційного дослідження.

У рамках цієї роботи й з огляду на обмеженість її обсягу відзначимо наступне. Відповідно до думки М.А Баскакової, трансфертні платежі – це передаточні платежі, одна з форм перерозподілу державних бюджетних коштів. Залежно від об'єкта платежів, на думку вченої, вони мають три форми: а) субсидії приватним підприємцям; б) виплати відсотків по державному боргу; в) державні грошові виплати на соціальні потреби (пенсії, матеріальну допомогу та інші види фінансової допомоги непрацездатним, безробітним і т.д.).[311] Такий підхід нам вбачається трохи вузьким, оскільки виділення трансфертних платежів може здійснюватися іншим суб'єктам і мати інше призначення.

Існує й інша точка зору. Наприклад, М.В. Романовський і
О.В. Врубльовська стверджують, що фінансову допомогу, яка виділяється з фонду фінансової підтримки регіонів, прийнято називати трансфертами. Інші ж фахівці вважають трансферт  нормативно-частковою дотацією.[312] На наш погляд, у вищевказаних випадках тлумачення категорії “трансферт” характеризується не як збірне поняття, оскільки кожен з авторів думок ототожнює її з якою-небудь формою трансферту або з методом бюджетного регулювання – дотацією, субсидією.

При розгляді даного питання вважаємо за необхідне звернутися до російського законодавства. Так, ст. 75 Бюджетного кодексу Російської Федерації закріплює поняття “трансферти населенню”, під яким розуміються бюджетні кошти для фінансування таких обов'язкових виплат населенню, як-то: пенсії, стипендії, матеріальні допомоги, компенсацій та інші соціальні виплати, встановлені законодавством.[313] Але самого формулювання поняття трансферту як такого Бюджетний кодекс Російської Федерації, як і Бюджетний кодекс України, не наводить.

У довідковій літературі вказується, що термін “трансферт” походить від французького – transfert або від латинського – transfero, означає “переношу”, “переміщаю” і являє собою різновид обмінної операції, пов'язаної з (1) переводом іноземної валюти чи золота з однієї країни в іншу або (2) з передачею права володіння іменними цінними паперами однією особою іншій, здійснюваною, як правило, за допомогою передаточного напису.[314] Однак таке визначення трансфертів є спірним, оскільки вони не завжди пов'язані з обміном (на цьому положенні акцентується увага й у Бюджетному кодексі України). Отже, головним у трансферті з погляду фінансового права вбачається переміщення фінансових ресурсів від одного суб'єкта фінансових правовідносин до іншого. Причому в даному випадку не акцентується на тому, хто може бути суб'єктом – одержувачем таких коштів і суб'єктом, у власності чи віданні якого знаходиться фонд, з якого передаються кошти. Тому для розмежування й чіткої індивідуалізації джерела, з якого надаються кошти у вигляді трансфертів, і одержувача таких коштів при розподілі й перерозподілі фінансових ресурсів вважаємо за необхідне використовувати такі категорії, як “трансферти” (або “трансферні платежі”), “міжбюджетні трансферти”, “бюджетні трансферти” і “внутрішньобюджетні трансферти”. Це, у свою чергу, дозволить також провести розмежування і виокремлення підстав та умов, за яких здійснюється перерозподіл раніше розподілених фінансових ресурсів у порядку бюджетного регулювання.

Бюджетне регулювання є наданням коштів із загальнодержавних доходних джерел, закріплених за бюджетами вищих рівнів, бюджетам нижчестоящих рівнів з метою збалансування їх на рівні, необхідному для використання планів економічного й соціального розвитку на відповідній території. Причому здійснюється воно методами процентних відрахувань від загальнодержавних податків, дотацій і субсидій.[315] Зазначимо, що раніше це положення було закріплено у ст. 16 Закону “Про бюджетну систему України”[316].

Законодавцем, однак, не було враховано це вироблене теорією фінансового права положення при визначенні трансфертів, міжбюджених трансфертів та їх видів. У ст. 96 Бюджетного кодексу України[317] встановлено, що при регулюванні міжбюджетних відносин допускається “рух” фінансових ресурсів не тільки від вищестоящих бюджетів до нижчестоящих, а й від нижчестоящих у вищестоящі, а також між рівнозначними бюджетами у вигляді дотації вирівнювання, субвенції, коштів, що передаються в Державний і місцеві бюджети з інших бюджетів, але у вигляді інших дотацій, що, по суті, означає залучення ресурсів з інших джерел.

Ця точка зору знайшла своє відбиття в низці наукових публікацій. Так, О.В. Турчинов, Ц.Г. Огонь та інші фахівці, не розкриваючи поняття трансфертів і міжбюджетних трансфертів, поділяють останні на такі групи: 1) трансферти, здійснювані в порядку вирівнювання бюджетної спроможності на безкоштовній і безповоротній основі для покриття поточних видатків, – (а) дотації вирівнювання і (б) трансферти, передані в Держбюджет і місцеві бюджети з інших місцевих бюджетів; 2) трансферти для здійснення певної мети у порядку, визначеному органом, що прийняв рішення про їх виділення, – це різного роду субвенції; 3) інші трансферти, передані на безкоштовній і безповоротній основі у вигляді дотацій[318]. Така класифікація, як нам видається, не має належного ступеня деталізації кожної групи платежів і не розкриває їх правової природи. У даному випадку повинно йтися не про види міжбюджетних трансфертів, а про форми їх здійснення, якими мають виступати не тільки дотації й субвенції, а й субсидії.

Стаття 100 Бюджетного кодексу України закріплює необхідність передачі в Державний бюджет коштів, що перевищують розрахунковий обсяг видатків відповідного бюджету над його показниками доходів[319], але не вказує, в якій формі може бути здійснено такий рух ресурсів. Положення цієї статті можна вважати правовим регулюванням або нормативним закріпленням перерозподільних відносин при здійсненні фінансової діяльності держави, однак необхідно законодавчо закріпити форму переміщення таких платежів.

Для детальнішого розмежування фінансових правовідносин у сферах розподілу й перерозподілу коштів фондів, що знаходяться в безпосередньому взаємозв'язку, вважаємо за необхідне й доцільне, зробити поділ прийомів і способів їх здійснення. Так, у фінансових правовідносинах у сфері розподілу розподіл коштів здійснюватиметься за статтями певних видатків відповідно до бюджетної класифікації, а щодо перерозподілу – будуть використовуватися прийоми і способи бюджетного регулювання і здійснення різних форм трансфертів – дотацій, субсидій і субвенцій.

Ось чому вбачаємо, що доцільно використовувати наступні поняття. Вважаємо правильним виділити, по-перше, як родову категорію “трансферти” (“трансфертні платежі”), під якою необхідно розуміти всі види платежів, що є переміщенням фінансових ресурсів з одного фонду в інший (як централізований, так і децентралізований), від одного власника (чи розпорядника) бюджетних або інших коштів до іншого суб'єкта бюджетних відносин, у той чи інший вид бюджету чи фонду на безоплатній основі. Суб'єктом, що передає такі ресурси, може бути як орган державної влади, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, інших держав чи міжнародних організацій, так і спеціально створені органи недержавної влади. По-друге, як видові вищезазначеного родового поняття виділити категорії трансфертів – “міжбюджетний”, “бюджетний” і “внутрішньобюджетний”.

Під терміном “міжбюджетний трансферт” слід розуміти платежі, що є переміщенням фінансових ресурсів між Державним і місцевими бюджетами при перерозподілі коштів. У цьому разі “рух” фінансових ресурсів відбувається між різними видами бюджетів як централізованими фондами, тобто між різними ланками бюджетної системи держави. Можливість застосування міжбюджетних трансфертів у фінансових правовідносинах у сфері перерозподілу коштів фондів закріплюється ст. 62 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”,[320] відповідно до якої не тільки держава фінансово підтримує місцеве самоврядування, бере участь у формуванні доходів місцевих бюджетів (тобто здійснює розподіл фінансових ресурсів), а й у випадках, якщо доходи від закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків і зборів перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету, держава вилучає з місцевого бюджету в Державний частину надлишку. Фактично в цій статті йдеться про перерозподіл фінансових ресурсів шляхом їх перерахування з місцевих бюджетів у Державний.

У процесі реалізації міжбюджетних відносин згідно зі ст. 101 Бюджетного кодексу України[321] фінансові відносини щодо перерозподілу коштів виникають між місцевими бюджетами, коли закріплюється право місцевих органів влади в особі відповідних органів місцевого самоврядування здійснювати виділення фінансових ресурсів іншим місцевим бюджетам у вигляді міжбюджетних трансфертів. Крім цього, вказуються види (форми) їх надання – дотації вирівнювання і субвенції, а також можливість передбачення “коштів, що передаються з цих бюджетів”, з чим, на наш погляд, важко погодитися, оскільки і дотації, і субвенції за своєю суттю є коштами, що передаються з цих бюджетів. І тому вказівка на “ще якісь” кошти, що передаються з цих бюджетів без закріплення їх правового режиму, є підставою для неоднозначного їх тлумачення й розуміння, що, у свою чергу, може призвести до нецільового і безпідставного виділення й використання бюджетних коштів.