Зміст та класифікація фінансових правовідносин

Правове регулювання фінансових відносин у сфері перерозподілу коштів фондів, а саме тих, що виникають між місцевими бюджетами, здійснюється ст. 66 вищевказаного Закону, в якій зазначається: якщо вичерпані можливості збалансування доходів і видатків місцевих бюджетів, необхідних для здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм законом повноважень і забезпечення населення послугами, держава забезпечує збалансування місцевих бюджетів шляхом передачі необхідних коштів у відповідні місцеві бюджети у вигляді дотацій, субвенцій і субсидій.

Фінансові правовідносини, що виникають при здійсненні фінансової діяльності в напрямку перерозподілу фінансових ресурсів між бюджетами, закріплюються також і ст. 105 Бюджетного кодексу України[322], відповідно до якої є можливим подальший перерозподіл між бюджетами місцевого самоврядування коштів, виділених з Державного бюджету у вигляді субвенції для здійснення інвестиційних проектів у бюджети Автономної Республіки Крим, обласні бюджети, бюджети міст Києва і Севастополя. Однак механізму надання таких субвенцій, а також механізму їх подальшого перерозподілу не розроблено. При цьому, п. 3 цієї ж статті вказує на необхідність прийняття закону, яким повинні бути визначені принципи (основні засади) надання субвенцій, а порядок і умови їх надання повинні визначатися Кабінетом Міністрів.

Під терміном “бюджетний трансферт” необхідно розуміти платіж, що передбачає переміщення фінансових коштів між бюджетами та іншими централізованими і децентралізованими фондами з відповідною метою. Таким чином, рух фінансових ресурсів при реалізації таких правових зв'язків здійснюється між (1) різними бюджетами і централізованими фондами, а також (2) різними бюджетами і децентралізованими фондами.

Під терміном “внутрішньобюджетний (внутрішньофондовий) трансферт” треба мати на увазі платіж, що припускає переміщення коштів усередині бюджетів (при реалізації внутрішньобюджетних відносин) . Наприклад, ст. 18 Закону “Про Державний бюджет на 2001 рік” від 7 грудня 2000р.[323] закріплювала право Міністра фінансів України в процесі виконання Державного бюджету у виключних випадках здійснювати перерозподіл видатків відповідно до економічної класифікації. Ця стаття закріплює можливість перерозподілу фінансових ресурсів у рамках внутрішньобюджетних відносин, що закріплені й розподілені по головних розпорядниках коштів Державного бюджету в його загальному фонді. Однак у цій статті не вказується, які випадки будуть винятковими і як вони співвід-носяться з необхідністю використання коштів резервного фонду бюджету.

Крім цього, ст. 17 Закону “Про Державний бюджет України на 2002 рік” від 20 грудня 2001 р.[324] закріпила можливість перерозподілу видатків у межах загального обсягу головного розпорядника коштів. Отже, перерозподіл коштів може здійснюватися між головними розпорядниками бюджетних коштів, причому порядок передачі бюджетних повноважень від одного головного розпорядника іншому відбувається відповідно до ч. 5 ст. 23 Бюджетного кодексу України[325].

Необхідність перерозподілу раніше розподілених фінансових ресурсів у бюджетах обумовлюється особливостями фінансування різних галузей господарства. Наприклад, згідно зі ст. 61 Закону України “Про освіту” від 23 березня 1996 р.[326] держава забезпечує бюджетні асигнування на освіту в розмірі не менше 10 % національного доходу, а також валютні асигнування на основну діяльність. Якщо ж звернутися до Додатку № 3 Закону “Про державний бюджет України на 2001 рік”[327], то побачимо, що фінансування цієї галузі в необхідному обсязі не забезпечується. Але вирішення завдань і виконання функцій, покладених на освіту, неможливі без належної фінансової бази. До того ж ст. 4 Закону “Про освіту”[328] закріплює, що Україна визнає освіту пріоритетною сферою соціально-економічного, духовного й культурного розвитку суспільства. Виходячи зі значимості цих відносин, держава в умовах недостачі бюджетних коштів для фінансування заходів у сфері освіти закріплює і встановлює перерозподіл фінансових ресурсів, акумульованих у тих чи інших фондах. Унаслідок цього приходиться перерозподіляти фінансові ресурси, а саме надлишки коштів, що були призначені для фінансування одних заходів, спрямовувати на інші. Крім цього, держава змушена вживати й інші заходи, наприклад, закріплювати право на створення власних рахунків в окремих суб'єктів, стимулюючи й заохочуючи надходження коштів у такі фонди з позабюджетних джерел. Відповідно до п. 3 ст. 63 Закону України “Про вищу освіту” від 17 січня 2002р.[329] за вищими навчальними закладами закріплено право на створення власних рахунків і самостійне визначення напрямків витрачання коштів, отриманих від госпрозрахункової діяльності.

Здійснюючи правове регулювання фінансових відносин у сфері розподілу і перерозподілу коштів фондів, законодавець допускає безлічі неточностей, не розкриває необхідні поняття і не вказує на обставини, які при реалізації правових норм не дозволяють чітко визначити об'єкт, суб'єкти, матеріальний і юридичний зміст регульованих зв'язків, що викликає різні проблеми при застосуванні таких норм на практиці. Керуючись вищевказаним, для вдосконалення правового регулювання відносин щодо розподілу і перерозподілу коштів фондів вважаємо за необхідне виділити такі основні напрямки:

1) уточнити і створити чіткий і зрозумілий понятійний апарат з метою однакового розуміння сутності використовуваних категорій;

2) при виникненні нових, раніше не вивчених механізмів слід здійснити їх правове закріплення, виключаючи неоднозначні тлумачення, для чого треба використовувати категорії й поняття, що матимуть однакове трактування стосовно різних галузей права, а також провести їх комплексне дослідження;

3) вирішати конфліктні ситуації й проблеми шляхом чіткого встановлення прав та обов'язків учасників фінансових відносин при розподілі й перерозподілі фінансових ресурсів, що, у свою чергу, дозволить взагалі запобігти їх появі;

4) здійснювати дійовий фінансовий контроль і закріпити чітку відповідальність за порушення чинного фінансового законодавства.

2.4. Правове регулювання фінансових відносин при використанні коштів фондів

Використання фінансових ресурсів, акумульованих у централізованих і децентралізованих фондах, розподілених і перерозподілених між їх одержувачами, є заключним етапом у механізмі фінансової діяльності держави й органів місцевого самоврядування. Ще Е.Н. Берендтс відзначав, що “заради витрат тільки й існує державне господарство, і жодне з державних завдань не може бути виконано без використання матеріальних коштів, тобто без видатків”[330]. У фінансовій діяльності в цьому напрямку використовуються фінансові ресурси, розподілені (виділені) для здійснення необхідних видатків їх одержувачами. Отже, зміст фінансових правовідносин при використанні коштів фондів характеризується певною спрямованістю прав та обов'язків на конкретну реалізацію й виконання тих завдань і функцій, що стоять перед державою і суспільством у певний період, наприклад, здійснення фінансування програм і заходів, передбачених відповідним бюджетом, інвестиційної й інноваційної діяльності тощо.

Держава, використовуючи фінансові ресурси, забезпечує можливість реалізації завдань і функцій, що стоять перед нею на тому чи іншому етапі розвитку суспільства. Варто погодитися з висловленням М.М. Алексєєнка, що в історії ми помічаємо збільшення державних видатків у зв'язку з прогресом людського суспільства. З розвитком господарства ускладнюються продуктивні й суспільні відносини, державні потреби розширюються. Разом з тим зростає і платіжна спроможність громадян, що дає державі можливість задовольняти свої потреби, тобто поставлені до неї вимоги; піднімається й сума державних видатків[331]. Таким чином, чим вище ступінь розвитку суспільства й держави, тим більше використовується фінансових ресурсів для вирішення поставлених завдань і задоволення їх інтересів. Сьогодні ці кошти досягли астрономічних сум, оскільки посилення ролі держави в економічному й політичному житті знаходить своє відбиття у збільшенні державних видатків.

За справедливим зауваженням згаданого класика фінансового права, задовольняючи суспільні потреби, держава ставить умови, що сприяють подальшому зростанню рівня господарського й культурного життя, у якому розвиваються нові потреби й виробляються нові засоби для утримання діяльності, спрямованої на їх задоволення. Зі зміною господарського побуту змінюються завдання держави, зумовлені потребами цієї форми гуртожитку[332]. Виходячи з цього, можемо стверджувати, що держава, здійснюючи фінансову діяльність у напрямку використання фінансових ресурсів, тим самим задовольняє відповідні потреби суспільства, наприклад, фінансує соціальні й культурні заходи і програми, оборону країни, правоохоронну діяльність, надає фінансову підтримку різним галузям господарства і т.д. Причому всі ці витрати повинні мати своєю метою подальший і всебічний розвиток як економічної, так і соціальної та інших сфер життєдіяльності суспільства.

Як вбачається, сутність фіскальної політики держави повинна зводиться до маніпулювання державними видатками з метою рівноваги в економіці. Тому необхідно приєднатися до думки В.А. Степаненка, який стверджує: “якщо в економічній системі спостерігається занадто великий сукупний попит, який загрожує розвитком інфляції, уряд підвищує ставки податків на доходи підприємців і населення й одночасно обмежує державні видатки. І навпаки, якщо в ринковій системі з'являються ознаки депресії, ставки податків знижуються, бюджетні витрати починають зростати”[333].

При використанні фінансових ресурсів держава виходить з того, які саме потреби необхідно їй задовольнити в певний період. Однак при цьому виникає питання про критерії необхідності здійснення саме таких видатків. М.М. Алексєєнко вказував, що при його вирішенні необхідно звертати увагу на низку обставин, які, на нашу думку, і сьогодні мають особливий сенс. До них учений відносить: “1) чи дійсно ці потреби відповідають даному суспільному ладу, чи ж вони є вигаданими, уявними; 2) чи потрібно потребу покладати на державу; 3) нагальність потреби; 4) чутливість видатків для платіжної спроможності громадян”[334]. На наш погляд, міркування, висловлене ще наприкінці Х1Х ст. М.М. Алексєєнком, і в даний час є особливо актуальним. Сьогодні, коли Україна активно створює ринкову економіку, вдосконалення господарської діяльності, поліпшення виконання соціальних, культурних та інших функцій, що супроводжуються ускладненням фінансової ситуації в країні, недостачею фінансових ресурсів, проблема доцільності, першочерговості й необхідності здійснення тих чи інших видатків виступає особливо гостро. Саме цьому при вирішенні питань, що постали перед країною, важливого значення набуває чіткість правового регулювання фінансових відносин при використання коштів централізованих і децентралізованих фондів. Держава, органи місцевого самоврядування та інші суб'єкти повинні чітко визначити мету використання фінансових ресурсів, обґрунтувати необхідність здійснення саме таких видатків і саме в цей період, визначити, з яких фондів вони здійснюватимуться, встановити порядок їх витрачання, форми й методи фінансового контролю за цільовим і ефективним використанням коштів, закріпити відповідальність за нецільове і несвоєчасне виконання цих приписів.

Використання фінансових ресурсів для вирішення завдань і функцій держави і потреб суспільства можливе за рахунок коштів, зосереджених як у централізованих, так і децентралізованих фондах, а саме – державних та інших бюджетів, позабюджетних фондів, власних коштів державних і комунальних підприємств, установ, організацій. Правовідносини, що виникають, змінюються і припиняються при цьому, підпорядковані ідеї раціонального й ефективного застосування коштів фондів у процесі фінансової діяльності, що повинні бути чітко врегульовані нормами фінансового права.

Аналіз чинного законодавства України дозволяє зробити висновок, що правове регулювання фінансових відносин при використанні фінансових ресурсів здійснюється великою кількістю нормативних актів. Так, використання коштів Державного бюджету регламентується ст. 95 Конституції та статтями 7, 30 і 87 Бюджетного кодексу України і здійснюється тільки в цілях, визначених у бюджетних призначеннях, які встановлюються законами про Державний бюджет і пов’язані з реалізацією державних програм[335]. Мета і напрямки використання коштів бюджету закріплюються в бюджетних призначеннях, які згідно зі ст. 2 Бюджетного кодексу України визначаються як повноваження, надані головному розпорядникові бюджетних коштів Бюджетним кодексом, законом про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет, що має кількісні та часові обмеження та дозволяє надавати бюджетні асигнування.[336]

Видатки Державного та місцевих бюджетів можуть бути класифіковані за різними підставами[337]. При їх правовому закріпленні законодавець дає наступну класифікацію в ст. 10 Бюджетного кодексу України: 1) залежно від функцій, з виконанням яких пов'язані видатки; 2) залежно від економічної характеристики; 3) за ознаками головного розпорядника; 4) за бюджетними програмами[338]. На наш погляд, особливу увагу необхідно акцентувати на класифікацію видатків залежно від економічної характеристики операцій, при проведенні яких здійснюються ці видатки. Це зумовлено насамперед тим, що в умовах перехідної економіки України дуже часто неможливо профінансувати всі видатки. Ось тут і виникає проблема їх першочерговості в цьому процесі. Залежно від цього критерію видатки поділяються на поточні, капітальні і кредитування, за винятком погашення, склад яких визначається Міністром фінансів України. Бюджетний кодекс України тільки закріплює ці терміни, не приводячи їхнього тлумачення[339]. До речі, раніше діючий Закон “Про бюджетну систему України” містив у ст. 18 дефініції поточних видатків і видатків розвитку[340]. Перші визначалися як витрати бюджетів на фінансування мережі підприємств, установ, організацій та органів, що діють на початок бюджетного року, а також фінансування заходів щодо соціального захисту населення та інших заходів, що не належать до видатків розвитку. Другі – це витрати бюджетів на фінансування інвестиційної та інноваційної діяльності, зокрема: фінансування капітальних вкладів виробничого і невироб-
ничого призначення; фінансування структурної перебудови народного господарства; субвенції та інші видатки, пов'язані з розширеним відтворенням.

Визначення цих понять у законодавстві, на нашу думку, є дуже важливим, адже їхнє чітке закріплення й розмежування пов'язано з механізмом скорочення видатків у випадку бюджетного дефіциту (секвестрування), закріпленого ст. 54 Бюджетного кодексу України,[341] оскільки відповідно до законодавства першочергово фінансуються саме поточні видатки[342]. Крім того, у статті 17 Закону “Про Державний бюджет України на 2002 рік” установлюється заборона на збільшення бюджетних призначень по загальному і спеціальному фондах Державного бюджету на капітальні видатки за рахунок зменшення бюджетних призначень на поточні видатки[343]. До речі, слід зауважити, що видатний російський реформатор
М.М. Сперанський у роботі “План фінансів” ще на початку Х1Х ст. вказував, що правильно встановлені видатки повинні мати: а) постійний їх поділ за ступенями потреби, простором їх предметів і постійним чи надзви-
чайним їх рухом; б) правильне призначення, кожному поділу
властиве[344]. Саме тому вважаємо за необхідне закріпити визначення понять поточних видатків і видатків розвитку (капітальних) у ст. 2 Бюджетного кодексу України.