Зміст та класифікація фінансових правовідносин

Організовуючи і проводячи діяльність по мобілізації фінансових ресурсів у фонди, держава піклується про свій імідж, вдаючись до спроби скорочення розміру тіньового сектора економіки України, запобігання легалізації коштів, отриманих від тіньових операцій, що погіршують фінансове становище держави в цілому[270]. Показовим у даному випадку є прийняття Верховною Радою 28 листопада 2002р. Закону України “Про запобігання і протидію легалізації (відмиванню) доходів, отриманих злочинним шляхом”[271], покликаного вирішити такі проблеми.

Фінансово-правові норми, що регулюють фінансові відносини у сфері доходів централізованих фондів, являють собою певну систему, яка включає сукупність різних правових актів, основними з яких є: Конституція, Бюджетний кодекс, Закони “Про систему оподаткування”, “Про місцеве самоврядування в Україні”, інші нормативно-правові акти, що закріплюють конкретні види доходів цих фондів, а також порядок і умови їх надходження[272]. Так, ст. 9 Бюджетного кодексу України наводить наступну класифікацію доходів бюджету: 1) податкові надходження; 2) неподаткові надходження; 3) доходи від операцій з капіталом; 4) трансферти.[273] Однак хочеться звернути увагу на відсутність чіткості у змісті положень цієї статті. По-перше, поняття “податкові надходження” у ній трактується як передбачені податковими законами України загальнодержавні й місцеві податки і збори та інші обов'язкові платежі. Але законодавством визначення категорії “податковий закон” не дається, немає її й у теорії права. Однак сувора імперативність (державно-владний характер) податкових відносин вимагає від законодавця чіткого визначення й закріплення системи оподаткування, всебічного опису податкових механізмів, детального переліку прав та обов'язків учасників цих зв'язків при справлянні обов'язкових платежів. Крім того, положення ч. 2 ст. 92 Конституції України[274], а саме – закріплення встановлення виключно законами України системи оподаткування, податків і зборів, і ст. 1 Закону України “Про систему оподаткування”[275], відповідно до якої ставки, механізм справляння податків і зборів (обов'язкових платежів) не можуть встановлюватися чи змінюватися іншими законами України, крім законів про оподаткування, а також, особливий порядок прийняття і введення в дію таких нормативних актів, закріплений у цій статті, вказують на фактичне існування “податкових законів” і необхідність законодавчого визначення цієї категорії. Для держави і платників податків при регулюванні податкових відносин важливо відійти від “інших актів законодавства”, наприклад, зміни механізму справляння окремих видів податків Законами про Державний бюджет на поточний рік[276]. Показовим у даному випадку було положення ч. 4 ст. 28 раніше діючого Закону “Про бюджетну систему України”[277], згідно з якою закон про Державний бюджет не міг установлювати нові, змінювати чи скасовувати існуючі податки, збори, інші обов'язкові платежі, а також вносити зміни в чинне законодавство.

Вважаємо за необхідне закріпити поняття “податковий закон” у проекті Податкового кодексу України як спеціальний закон, який встановлює справляння податків, зборів та інших обов'язкових платежів на території України і регулює виключно податкові відносини[278].

Однак при розгляді цього питання виникають проблеми віднесення законів до категорії податкових і співвідношення податкових законів і законів, що поряд з іншими відносинами стосуються і податкових[279]. На наш погляд, при прийнятті відповідного нормативного акта в його преамбулі необхідно вказувати, що це є саме податковий закон. Це питання, вважаємо, може бути вирішено й у рамках прийняття Закону України “Про нормативно-правові акти”, де ці проблеми можуть бути розв’язані, наприклад, шляхом класифікації таких актів і закріплення понять останніх.

По-друге, звернімо увагу на те, що в ст. 10 раніше діючого Закону “Про бюджетну систему України”[280] (на відміну від ст. 9 Бюджетного кодексу України) було закріплено положення, згідно з яким доходи бюджетів створю-валися за рахунок надходжень від сплати фізичними і юридичними особами податків, зборів та інших обов'язкових платежів, надходжень з інших джерел, установлених законодавством України. Іншими словами, фактично йшлося про закріплення двох видів доходів – податкових і інших (неподаткових), установлених законодавством держави, що можна вважати цілком зрозумілим, оскільки для їх класифікації використовувалися форма і порядок вилучення коштів, хоча й без їх деталізації й без розкриття поняття “інші доходи”.

По-третє, визначаючи й закріплюючи неподаткові надходження, законодавець виділяє як їх окремий вид доходи від власності й підприємницької діяльності, що, вважаємо, є доцільним. Однак у п. 3 ч. 1 ст. 9 Бюджетного кодексу України[281] вирізняються також доходи від операцій з капіталом, з чим, на наш погляд, досить складно погодитися, оскільки поняття “капітал” і “операції з капіталом” у законодавстві України ніде не визначені, і за своєю суттю такі доходи цілком належать до неподаткових надходжень, а саме – до доходів від власності й підприємницької діяльності. В основу будь-якої класифікації можуть бути покладені різні критерії, але всі вони повинні відбивати основні внутрішні структурні елементи того чи іншого явища, які відрізняють їх один від одного, але разом з тим є взаємозалежними.[282] Отже, при класифікації доходів бюджету необхідно вибирати критерії, що не тільки відображають системні особливості цих доходів, а й відрізняють їх один від одного. Таким критерієм у даному випадку є джерело доходів, а також спосіб їх одержання і справляння.[283] Однак у згаданій ст. 9 Бюджетного кодексу України при здійсненні класифікації доходів бюджету ця підстава не витримана, оскільки доходи від операцій з капіталом є видовими стосовно неподаткових надходжень і повинні входити в це родове поняття.

По-четверте, згідно зі ст. 9 Бюджетного кодексу України[284] до доходів бюджету також належать трансферти, правова природа яких, на нашу думку, досить чітко не визначена і вимагає додаткової уваги при їх вивченні, про що буде йтися в наступному підрозділі роботи.

Здійснюючи правове регулювання фінансових відносин у сфері доходів, законодавець встановлює й деталізує і сам порядок надходження і зарахування коштів у фонди. Так, статті 17 і 19 Закону України “Про загальнообов'язкове державне страхування на випадок безробіття” від 2 березня 2000 р.[285] встановлюють розмір, порядок обчислення і сплати страхових внесків у Фонд загальнообов'язкового державного страхування України на випадок безробіття. Нормами Порядку виконання Державного бюджету за доходами від 19 грудня 2000 р.[286] встановлюються основні положення організації роботи органів Державного казначейства України по відкриттю рахунків для перерахування податків і зборів у відповідні фонди, порядок здійснення цими органами бухгалтерського обліку доходів бюджетів, проведення операцій по зарахуванню платежів у доходну частину бюджету по його загальному і спеціальному фондах тощо. Крім того, детально регламентується порядок перерахування в Державний і місцеві бюджети податків і зборів, що справляються іншими (неподатковими) органами, наприклад митними[287].

Отже, правове регулювання відносин у такому напрямку фінансової діяльності держави, як мобілізація фінансових ресурсів, права й обов'язки суб'єктів цих відносин забезпечують регулярність, систематичність, обов'язковість надходження коштів у відповідні фонди. Однак це не повинно стати гальмом у розвитку виробництва (економіки), а навпаки, має служити стимулом для його розвитку.

Особливості правового регулювання надходжень різних видів доходів у відповідні фонди (наприклад, Державний бюджет, місцеві бюджети, Пенсійний фонд, Фонд соціального страхування по тимчасовій утраті працездатності і т.д.) дає можливість виділити такі фінансові відносини в окремі правові інститути, дослідженню яких, як видається, можуть бути присвячені окремі наукові праці, що, можливо, викличе до життя перегляд усієї системи фінансового права.

2.3. Правове регулювання фінансових відносин у сфері розподілу коштів фондів

Держава, здійснюючи фінансову діяльність, з метою матеріального забезпечення своїх потреб прагне наділити відповідних суб'єктів необхідними фінансовими ресурсами, для чого кошти, акумульовані в централізованих і децентралізованих фондах, розподіляються і перерозподіляються залежно від напрямків і цілей їх використання, а також передбачуваних обсягів прийнятих цивільно-правових зобов'язань органів державної влади.

Поглиблено розглядаючи ці питання, на наш погляд, не можна ігнорувати положення, на якому акцентував увагу ще С.Ю. Вітте, що для фінансової науки і практики надзвичайно важливим є правильний поділ державних потреб за ступенем їх значимості[288]. Відносини по розподілу фінансових ресурсів дуже важливі не тільки для держави, оскільки, як справедливо відзначила Т.В. Іванкіна, це проблема, що стосується інтересів усіх членів суспільства, тому що вони визначають, кому дістаються матеріальні блага, у якій кількості і яким чином вони надходять до їх споживачів[289]. Так, держава розподіляє і перерозподіляє фінансові ресурси по галузях народного господарства (виробництва), спрямовує їх на розвиток освіти, охорони здоров'я, задоволення інших як державних потреб, так і потреб громадянського суспільства. Удосконалення правового регулювання таких фінансових відносин визначає соціально-економічний розвиток суспільства, оскільки тісно пов'язано із задоволенням його всезростаючих потреб, а також обумовлює розвиток і ефективність виробництва в цілому.

Державою детально регламентуються як фінансові відносини щодо розподілу коштів фондів, у яких права й обов'язки, а отже, й поведінка їх учасників характеризуються спрямованістю на розподіл фінансових ресурсів, зосереджених у фондах (наприклад, по статтях витрат), так і щодо перерозподілу, у яких права й обов'язки, а також поведінка їх суб'єктів спрямовані на перерозподіл фінансових ресурсів (наприклад, у рамках міжбюджетних відносин, які згідно зі ст. 81 Бюджетного кодексу України становлять собою правові зв'язки між державою, Автономною Республікою Крим і місцевим самоврядуванням з приводу забезпечення відповідних бюджетів фінансовими ресурсами, необхідними для здійснення функцій, передбачених Конституцією України й законами[290]). Правове регулювання фінансових відносин у сфері розподілу й перерозподілу кошів фондів здійснюється великою кількістю нормативних актів: Конституцією, Бюджетним кодексом, законами України про Державний бюджет на поточний рік та ін. Тому вважаємо за доцільне акцентувати увагу на деяких основних моментах, які мають найбільш спірний або недостатньо чіткий характер у регулюванні вищевказаних фінансових відносин, і запропонувати шляхи їх усунення.

На відміну від фінансових правовідносин у сфері доходів фондів, фінансові правовідносини по розподілу і перерозподілу фінансових ресурсів характеризуються тим, що держава регламентує не тільки відносини, що виникають із приводу розподілу коштів централізованих фондів, а й відносини по розподілу ресурсів децентралізованих фондів.

На наш погляд, фінансові відносини, що виникають при розподілі й перерозподілі фінансових ресурсів фондів, можна поділити на дві великі групи – концептуальні (або регулятивні) і реальні. Перші закріплюють вимоги, на підставі яких здійснюються такі процеси, як-то: законодавче розмежування надходжень від певних податків, зборів (обов'язкових платежів) у різні види бюджетів; процентне закріплення надходження коштів між відповідними фондами; встановлення в різного роду нормативних актах компетенції і повноважень органів, що здійснюють розподіл і перерозподіл фінансових ресурсів, та ін. Для другої групи характерне здійснення конкретних дій суб'єктів відповідно до розпоряджень законодавства: наприклад, виділення місцевому бюджету коштів у формі дотацій вирівнювання і т.д.

Говорячи про розподіл фінансових ресурсів, необхідно погодитися з думкою П.С. Пацурківського, який указує, що традиційно для фінансової практики термін “розподіл” означає не розподіл грошей між якими-небудь особами (юридичними чи фізичними), а визначення тих умов, за яких гроші залишають свій фонд і надходять у розпорядження суб'єкта, якому їх виділила держава чи уповноважений фінансовий орган.[291] У фінансових правовідносинах щодо розподілу коштів фондів права й обов'язки їхніх суб'єктів пов'язані з визначенням умов і цілей, на підставі яких буде здійснюватися їх подальше використання. Коло осіб, які беруть участь у таких відносинах, більш вузьке, оскільки суб'єктами останніх можуть бути тільки спеціально уповноважені органи. Так, у відносинах по розподілу фінансових ресурсів, що зосереджуються в централізованому фонді – Державному бюджеті, відповідними правами й обов'язками наділені головні розпорядники бюджетних коштів, якими можуть бути виключно суб'єкти, перелічені в ст. 22 Бюджетного кодексу України (наприклад, органи, уповноважені Верховною Радою, Кабінетом Міністрів, Президентом України забезпечувати їхню діяльність в особі їх керівників; міністерства; інші органи державної влади; керівники місцевих держадміністрацій, виконавчих органів рад та їх секретаріатів та ін.[292]. Згідно зі ст. 2 Бюджетного кодексу України документом, у якому встановлюється розподіл доходів і фінансування бюджету, бюджетних асигнувань, головним розпорядникам бюджетних коштів по певних періодах року відповідно до бюджетної класифікації є бюджетний розпис[293]. У даному разі йдеться про фінансові відносини щодо розподілу коштів, у рамках яких здійснюється розподіл фінансових ресурсів по статтях витрат відповідно до бюджетної класифікації, а також відбувається нормативне закріплення такого розподілу в додатках до законів України про Державний бюджет на поточний рік[294]. Розподіл коштів, зосереджених у Фонді загальнообов'язкового соціального страхування України на випадок безробіття, здійснюється правлінням Фонду і його виконавчою дирекцією, права й обов'язки яких закріплені в статтях 9 і 10 Закону України “Про загальнообов'язкове державне страхування на випадок безробіття”[295].

Здійснюючи правове регулювання розподільних відносин, держава закріплює вимоги, що обов'язково повинні враховуватися при розподілі коштів централізованих фондів – бюджетів. Так, у ст. 95 Конституції України встановлено, що бюджетна система будується на принципах справедливого й неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами й територіальними громадами; держава прагне до збалансованості бюджетів;
ст. 142 Основного Закону закріплює участь держави у формуванні місцевих бюджетів, обов'язок компенсації державою витрат органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, і т.д., а ст. 143 Конституції України закріплює право формування районних та обласних бюджетів за рахунок коштів Державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами тощо.[296] На підставі цих основних принципів[297] здійснюються розподіл і перерозподіл фінансових ресурсів між фондами й у рамках відповідних фондів.