Зміст та класифікація фінансових правовідносин

Потрібно також звернути увагу на положення, закріплене ст. 10 Бюджетного кодексу України, згідно з яким склад видатків розвитку, поточних видатків і кредитування, визначається Міністром фінансів. Однак з таким положенням важко погодитися, оскільки через важливість чіткої визначеності складу таких витрат і з метою виключення суб'єктивізму при вирішенні цього питання складники таких видатків повинні визначатися і закріплюватися колегіальним органом (наприклад представницьким – Верховною Радою за поданням Кабінету Міністрів України).

Можливі доходи й видатки бюджетів усіх рівнів відображаються і закріплюються в бюджетній класифікації. Згідно зі ст. 2 Бюджетного кодексу України бюджетна класифікація – це єдине систематизоване згрупування доходів, видатків (у тому числі кредитування за винятком погашення) та фінансування бюджету за ознаками економічної сутності,
функціональної діяльності, організаційного устрою та іншими ознаками відповідно до законодавства України та міжнародних стандартів[345]. Причому, ст. 8 цього нормативного акта встановлює, що бюджетну класифікацію затверджує Міністр фінансів України[346]. Загальновідомо, що бюджетна класифікація має дуже важливе юридичне й організаційне значення, оскільки вона становить підвалини складання й виконання бюджетів (на її підставі відбувається розподіл доходів і витрат, фінансування бюджетів тощо в бюджетному розпису, а також визначаються права й обов'язки розпорядників бюджетних коштів) і застосовується для здійснення фінансового контролю за своєчасністю надходження коштів у бюджети в повному обсязі, а також за цільовим їх використанням, забезпечує загальнодержавне й міжнародне порівняння бюджетних показників[347]. Ось чому, враховуючи величезну значимість цього важливого документа, вважаємо, що бюджетна класифікація повинна затверджуватися вищим органом законодавчої влади – Верховною Радою України.

Слушно нагадати про більш доцільний підхід до цієї проблеми в Законі “Про бюджетну систему України”,[348] який у ст. 8 закріплював, що структура бюджетної класифікації розробляється Кабінетом Міністрів і затверджується Верховною Радою України, що було об'єктивним, вагомим і відповідаючим важливості цього нормативного акта. У зв’язку з цим вбачається доцільним повернення до старої системи розробки і прийняття бюджетної класифікації, оскільки від цього в більшій мірі залежить збалансованість Державного й місцевих бюджетів.

Безпосередньо державою регламентується також і сам порядок витрачання коштів бюджету, а також установлюється перелік суб'єктів, уповноважених розпоряджатися ними. Такими суб'єктами є державні органи й організації, які наводилися раніше в Переліку головних розпорядників коштів Державного бюджету, затвердженому Кабміну України від 8 січня 2000р., а зараз – у ст. 22 Бюджетного кодексу України, права та обов’язки яких конкретизуються законом про Державний бюджет на поточний рік[349] (це Міністерство культури і мистецтва, Міністерство оборони, обласні державні адміністрації та ін.). У Порядку касового виконання Державного бюджету по видатках визначаються взаємини між органами Державного казначейства, розпорядниками й одержувачами коштів з бюджету, встановлюються і розподіляються їх права й обов'язки, відповідальність, деталізується порядок перерахування коштів для їх використання, названі випадки, у яких одержувачам коштів відмовляється в оплаті рахунків, і т.д.[350]. Крім того, нормативними актами детально закріплюються перелік документів, якими користуються в процесі виконання бюджету, порядок складання й виконання розпису Державного бюджету України, використання трансфертів, передбачених у Державному бюджеті бюджетам нижчестоящого рівня, тощо[351].

Як відзначає Л.К.Воронова, видатки Державного бюджету мають двоїстий характер, коли таке використання коштів становить собою
(1) витрати держави і (2) кошти, які передані окремим підприємствам у їх безпосереднє розпорядження і тому мають “транзитний” характер[352]. Подальше витрачання коштів, виділених з бюджетів, а також коштів, зосереджених у децентралізованих фондах держави, здійснюється на підставі балансів і кошторисів. Кошторис – це фінансово-плановий акт, який визначає обсяг, цільовий напрямок і поквартальний розподіл асигнувань, передбачених на утримання установ і організацій[353]. Порядок складання, розгляду, затвердження й основні вимоги до виконання кошторисів бюджетними установами також чітко й детально окреслено й ухвалено Кабміном України[354]. У кошторисі визначаються права й обов'язки одержувачів бюджетних коштів щодо цільового використання таких коштів, їх обсяг і напрямки, а також права й обов'язки головного розпорядника по їх відпустці й контролю за їх витрачанням.

Одержувачами бюджетних коштів є підприємства й госпрозрахункові організації, громадські та інші організації, які не мають статусу бюджетної установи і отримують кошти з бюджету як фінансову допомогу чи уповноважені органами державної влади на здійснення загальнодержавних програм, надання послуг безпосередньо через розпорядників. Такі суб'єкти витрачають надані фінансові ресурси відповідно до плану використання бюджетних коштів, затвердженого їх керівником за узгодженням з розпорядником, через якого він отримує кошти. Незважаючи на визначення прав та обов'язків одержувача бюджетних коштів у кошторисі та інших актах, правове становище цього суб'єкта сьогодні вимагає додаткового закріплення в нормах права; його вивченню, на нашу думку, може бути присвячена окрема дисертація[355].

Усі витрати, здійснювані державою як з бюджетів, так і з інших централізованих і децентралізованих фондів, знаходять своє відбиття й закріплення в законодавчих і фінансово-планових актах: наприклад, використання коштів Державного бюджету України встановлюється в законі про Державний бюджет, який приймається щорічно; видатки, здійснювані з місцевих бюджетів, відображаються у відповідних рішеннях органів місцевого самоврядування – місцевих рад. Використання децентралізованих фондів, приміром, фондів державних підприємств, бюджетних установ, коштів, отриманих з бюджетів, закріплюється в їх балансах і кошторисах.

У даний час правовий режим використання державних коштів їх одержувачами характеризується твердими обмеженнями, зумовленими недостачею бюджетних коштів, суворою економією використання таких коштів, запобіганням збільшенню інфляції й недопущенням подальшого спаду життєвого рівня населення. Із цією метою було видано Указ Президента України від 21 січня 1998 р. “Про запровадження режиму твердого обмеження бюджетних видатків та інших державних витрат, заходи щодо забезпечення надходження доходів до бюджету і запобігання фінансовій кризі”[356], яким обмежується здійснення деяких поточних і капітальних видатків. На виконання цього Указу і відповідно до п. 1 постанови Кабміну України від 18 лютого 1998 р. “Про заходи щодо упорядкування бюджетних видатків”[357] Міністерство фінансів України наділено правом обмежувати використання головними розпорядниками коштів Державного бюджету шляхом установлення щомісячних лімітів стосовно прийняття такими суб'єктами зобов'язань. Дотримання цих обмежень поставлено в залежність від стану надходжень доходів у бюджет. Зазначені ліміти затверджуються Міністерством фінансів України і визначаються шляхом обмеження використання коштів головними розпорядниками, що передбачено окремими статтями бюджетної класифікації. При цьому статті, що є захищеними відповідно до Закону про Державний бюджет на відповідний рік, і видатки по оплаті комунальних послуг та енергоносіїв, а також статті на утримання бюджетних установ обмежуються в останню чергу[358].

Використання виділених фінансових ресурсів одержувачами бюджетних коштів провадиться згідно із взятими зобов'язаннями, що у ст. 2 Бюджетного кодексу України[359] визначаються як будь-яке здійснене відповідно до бюджетного асигнування розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуг чи виконання інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, відповідно до яких необхідно здійснити платежі. Взяття й реалізація зобов'язань цими суб'єктами підлягає обов'язковому обліку й контролю з боку державних органів[360].

З метою найбільш раціонального використання коштів бюджетів на законодавчому рівні також закріплені основні принципи і правила, на підставі яких розпорядниками коштів виконуються взяті зобов'язання. Так, згідно зі статтями 8, 32, 34 та ін. Закону України “Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти” від 22 лютого 2000р.[361] придбання товарів за кошти, виділені з бюджетів, можливо виключно на умовах проведення торгів (тендерів) з обов'язковим дотриманням процедур запиту цінових пропозицій (котирувань) та укладанням відповідних договорів.

Отже, держава у своїй фінансовій діяльності прагне забезпечити цільове, найбільш ефективне й раціональне використання фінансових ресурсів централізованих і децентралізованих фондів, а також дійовий контроль за цими процесами.

На завершення зазначимо, що ведучи мову про способи і форми мобілізації, розподілу, перерозподілу і використання фінансових ресурсів, необхідно вбачати їх органічний зв'язок і єдність. Тому необхідно приєднатися до думки Є.О. Алісова, згідно з якою поділ методів залежно від напрямків фінансової діяльності є умовний, оскільки фонди не є чимось абсолютно відособленим. Досить часто може виникати ситуація, коли внаслідок кореспонденції двох чи більше фондів для одного застосування якого-небудь із вищевказаних методів буде служити прийомом формування, а для кореспондуючих фондів – розподілу чи використання[362]. Таким чином, фінансування, тобто забезпечення фінансовими ресурсами суб'єктів із фондів, для одних з них (які його здійснюють) буде розподілом, перерозподілом або використанням, а для інших (одержувачів коштів) – використанням ресурсів.

Висновки до 2-го розділу

У процесі дослідження питань, розглянутих у другому розділі, авторка дійшла нижченаведених висновків:

1. Класифікація фінансових правовідносин повинна привадитися на підставі їх суттєвих ознак, що дозволяє глибше вивчити їх властивості, правильно визначити їх поняття, а також установити взаємозв'язок між їх структурними елементами та з іншими явищами.

2. Підставами класифікації фінансових правовідносин можуть виступати як загальноправові характеристики цих зв'язків, наприклад, функції права, особливості способу індивідуалізації суб'єктів відносин, так і специфічні, як-то: структура фінансової системи держави; інститути фінансового права як галузі права; суб'єктний склад розглядуваних відносин; об'єкт правовідносин; форма їх прояву; способи державного захисту; зміст фінансових правовідносин тощо.

3. Усі фінансові правовідносини є тільки відносними, оскільки вони мають конкретний характер, виражений у суворо визначеному і закріпленому нормами фінансового права колі суб'єктів таких зв'язків.

4. При визначенні фінансової системи держави необхідно виходити насамперед з національних особливостей соціально-економічного розвитку країни в розглядуваний період.

5. Класифікаційний ряд фінансових правовідносин, проведений залежно від суб'єктів таких правових зв'язків, необхідно доповнити, керуючись положеннями законодавства щодо виділення в якості їх учасників територіальної громади.

6. Підґрунтям для класифікації фінансових правовідносин може виступати їх об'єкт – фонди, причому при здійсненні фінансової діяльності державою можуть бути утворені наступні види фондів залежно від: 1) ступеня, ролі й участі держави в управлінні діяльністю фондів – централізовані і децентралізовані; 2) визначеності джерел і мети використання коштів – загальні і цільові (спеціальні); 3) способу утворення і функціонування – бюджетні і позабюджетні; 4) рівня створення, управління і територіальної сфери діяльності – державні, місцеві, галузеві тощо.

7. Зміцнення бюджетної системи не повинно спричиняти ліквідації позабюджетних фондів, які реально являють собою один зі структурних елементів фінансової системи держави. Нові фінансові інститути, що виникають сьогодні у фінансовій системі України, необхідно обов'язково вивчати, і вони мусять мати правове оформлення, регулюватися і вдосконалюватися з метою найбільш ефективного використання фінансових ресурсів для потреб держави й суспільства. Для цього треба ретельно визначати об'єкт правового впливу, суб'єктів цих зв'язків, їх права й обов'язки стосовно об'єкта, форми контролю за їх діяльністю, тобто повинні бути обрані найбільш доцільні й дійові засоби їх правового регулювання і практичного застосування.

8. Залежно від змісту можна виділити фінансові правовідносини: 1) у галузі формування доходів фондів; 2) при розподілі коштів фондів; 3) при їх перерозподілі; 4) у сфері використання коштів фондів.

9. Застосування компромісу в податкових правовідносинах суперечить самій природі й сутності таких зв’язків.

10. У процесі правового регулювання фінансових відносин у сфері доходів фондів (а саме – податкових) неприпустимо зводити до абсолюту принцип, відповідно до якого, якщо орган (у даному випадку податковий) виступає від імені держави, то він може самостійно приймати рішення про внесення чи невнесення визначеної державою суми коштів у вигляді податків, зборів та інших обов'язкових платежів у відповідні фонди.

11. Фінансові правовідносини у сфері доходів коштів виступають родовим поняттям, до якого входять видові – податкові, із приводу державного кредиту тощо. Тому при розгляді таких видів правовідносин доцільно й необхідно виходити з їх загальної спрямованості, а саме – з надходження фінансових ресурсів у відповідні фонди.

12. Фінансово-правові норми, які регулюють фінансові відносини при формуванні централізованих фондів, являють собою певну нормативну систему, що охоплює комплекс різних правових актів.

13. Необхідно закріпити поняття “податковий закон” у проекті Податкового кодексу України як закон, що встановлює справляння податків, зборів та інших обов'язкових платежів на території України і регулює виключно податкові відносини.

14. У фінансових правовідносинах у сфері розподілу коштів фондів права й обов'язки їх суб'єктів пов'язані (спрямовані) на визначення умов і цілей, на підставі яких здійснюватиметься їх подальше витрачання.

15. Коло осіб, які беруть участь у фінансових правовідносинах щодо розподілу і перерозподілу коштів фондів, є більш вузьким, оскільки суб'єктами таких зв'язків можуть бути тільки спеціально уповноважені органи.

16 У фінансових правовідносинах щодо розподілу коштів фондів здійснюється розподіл фінансових ресурсів за статтями видатків відповідно до бюджетної класифікації, а також відбувається нормативне закріплення такого розподілу в додатках до законів про Державний бюджет на поточний рік.

17. При законодавчому закріпленні доходів місцевих бюджетів у Бюджетному кодексі України необхідно звертатися до Закону України “Про систему оподаткування”, яким визначається вичерпний перелік податків, зборів та обов'язкових платежів, що надходять у відповідні бюджети.

18. У даний час такі поняття, як трансферти, міжбюджетні трансферти, бюджетне регулювання та його методи, часто змішуються, що призводить у деяких випадках до їх ототожнення.

19. При визначенні трансферту його суть (головне з погляду фінансов­ого права) полягає в переміщенні фінансових ресурсів від одного суб'єкта фінансових правовідносин до іншого. Причому в такому разі не робиться акценту на те, хто може бути суб'єктом – одержувачем таких коштів і суб'єк­том, у власності чи віданні якого знаходиться фонд, з якого надаються кошти.