Зміст та класифікація фінансових правовідносин

До 1996 р. в Україні діяло понад 140 позабюджетних фондів, створених центральними органами, і від 100 до 300 – у кожній області, створених з ініціативи органів місцевого самоврядування. Стаття 18 раніше діючого Закону “Про бюджетну систему України” (від 29 червня 1995р.) закріплювала положення, відповідно до якого позабюджетні фонди могли формуватися за рахунок надходжень від необов'язкових платежів, добровільних внесків фізичних і юридичних осіб та інших позабюджетних джерел[217]. Але відрахування в них проваджувалися в порядку, передбаченому для здійснення обов'язкових платежів у Державний бюджет.[218] Але через недостатньо розроблений механізм діяльності таких фондів, а саме: порядок надходження коштів у фонд, порядок розподілу й використання їх, а головне - слабкий контроль за їх діяльністю (у більшості випадків він покладався лише на ревізійні комісії чи ради цього ж самого фонду[219]) – кошти, зосереджені в них, найчастіше використовувалися не за цільовим призначенням.[220]

З метою упорядкування створення і функціонування таких фондів було вирішено деякі позабюджетні фонди включати до складу Державного бюджету. Наприклад: згідно зі ст. 8 Закону “Про Державний бюджет України на 1994 рік” від 4 лютого 1994р. Пенсійний фонд, який раніше був позабюджетним, включено до складу Державного бюджету; згідно зі ст. 32 Закону “Про державний бюджет України на 1995 рік” від 6 травня 1995р. Державний інноваційний фонд також став входити до складу бюджету; а з 1996 р. згідно з Законом “Про Державний бюджет України на 1996 рік” від 22 березня 1996 р. усі позабюджетні фонди місцевих рад, за винятком тих, відрахування в які відповідно до законодавства не є обов'язковими, так само були включені у відповідні місцеві бюджети без зміни їх цільового призначення.[221]

Важливе значення при розгляді цього питання має постанова Кабміну України “Про заходи щодо погашення заборгованості по заробітній платі, пенсіям, стипендіям та іншим соціальним виплатам” від 23 вересня 1996р., якою міністерствам і відомствам було запропоновано ліквідувати всі цільові позабюджетні фонди, діяльність яких не передбачена чинним законодавством.[222] Разом із цим Законом України “Про джерела фінансування органів державної влади” від 30 червня 1999 р. вводилася заборона на створення органами державної влади позабюджетних фондів, мати позабюджетні рахунки й використовувати кошти, отримані за здійснення функцій держави, що передбачають видачу дозволів, сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрацій та інших дій на платній основі, будь-яким іншим способом, крім зарахування таких коштів у Державний бюджет України.[223] На підставі ст. 18 Закону “Про Державний бюджет України на 1999 рік” від 31 грудня 1998 р[224]. із січня 1999 р. кошти всіх державних і місцевих позабюджетних фондів, крім Пенсійного фонду і Фонду соціального страхування,[225] зараховуються у відповідні бюджети і витрачаються на заходи, передбачені законодавством. У постанові Кабміну України “Про формування проекту Державного бюджету України на 2001 рік, його попередні показники і заходи щодо підготовки проекту закону про Державний бюджет України на 2001 рік” від 9 червня 2000р. відзначалося, що з метою продовження процесу консолідації державних коштів у бюджети, починаючи з 1 січня 2001 р., необхідно включати в Державний бюджет надходження в позабюджетні фонди, створені при міністерствах та інших центральних органах виконавчої влади зі збереженням їх цільового напрямку і перевести їх на обслуговування в органи Державного казначейства[226].

З вищевказаного випливає, що держава всіляко намагалася ліквідувати позабюджетні фонди, не вникаючи в суть проблеми. Законом “Про Державний бюджет України на 2001 рік” від 7 грудня 2000р.[227] взагалі була встановлена заборона на створення позабюджетних фондів, внаслідок чого це положення було закріплено у ст. 13 Бюджетного кодексу України[228], яким створення позабюджетних фондів органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування та бюджетними установами забороняється. Таким чином, на сьогоднішній час цільові фонди можуть утворюватися тільки в складі Державного бюджету.

Бюджетна система, безсумнівно, є центральною ланкою фінансової системи країни. Однак її зміцнення не повинно спричинятися ліквідацією позабюджетних фондів, які реально є одним з нових елементів фінансової системи держави.[229] Тому нові фінансові інститути, що з'являються в даний час у фінансовій системі України, треба обов'язково вивчати, вони повинні мати правове оформлення, регулюватися й удосконалюватися з метою найбільш ефективного використання фінансових ресурсів для потреб держави й суспільства. А для цього має бути ретельно визначений об'єкт правового впливу, суб'єкти цих зв'язків, їх права й обов'язки стосовно об'єкта, форми контролю за їх діяльністю, тобто належить обрати найбільш доцільні й діючі способи їх правового регулювання і практичного застосування.

Становлять собою інтерес підходи щодо цього питання російського законодавця, хоча вони трохи й незрозумілі з погляду логіки. Так, відповідно до статей 6 і 13 Бюджетного кодексу Російської Федерації до складу бюджетної системи включено бюджети державних позабюджетних фондів. Причому позабюджетний фонд визначається як форма утворення і витрачання коштів, утворених поза федеральним бюджетом і бюджетами суб'єктів Російської Федерації.[230] Указується також призначення таких фондів – для реалізації конституційних прав громадян на пенсійне забезпечення, соціальне страхування, соціальне забезпечення на випадок безробіття, охорону здоров'я і медичну допомогу. На наш погляд, така позиція законодавця має позитивне значення, хоча вона й не зовсім логічна, оскільки незрозумілим залишається входження в бюджетну систему держави позабюджетних фондів. Однак, незважаючи на це, законодавець зробив спробу оцінити це явище, дати визначення позабюджетних фондів, указати на напрямок використання коштів, зосереджених у них. Як вбачається, у такий спосіб підкреслюється значення таких фондів, а також зростаюча роль держави в регулюванні відносин, пов'язаних з виникненням і функціонуванням подібних фінансових інститутів.

Позабюджетні фонди виконують наступні функції: по-перше, збільшують фінансові ресурси держави; по-друге, забезпечують найбільш ефективне й доцільне фінансування суспільних потреб і заходів; по-третє, дозволяють оперативно вирішувати проблеми, що виникають у різних галузях господарства й різних сферах громадського життя, особливо в соціальній. Ось чому, на нашу думку, необхідність існування позабюджетних цільових фондів не викликає сумніву. Ефективність використання фінансових ресурсів багато в чому залежить від їх цільового, економічного й раціонального використання, що може бути досягнуто тільки при здійсненні дійового фінансового контролю за цими процесами з боку держави й суспільства.

Вважаємо, що українському законодавцеві також необхідно, вивчивши національний досвід та практику інших держав, врахувати зміни, що відбуваються у складі фінансової системи держави на сучасному етапі, і належним чином урегулювати діяльність позабюджетних фондів, створити дійовий механізм контролю за їх діяльністю.

Однак існують і інші точки зору стосовно класифікації фінансових правовідносин залежно від їх об'єкта, зумовлені неоднозначністю думок при визначенні самого об'єкта цих правових зв'язків. Так, досить складно приєднатися до думки М.В. Карасьової, що фінансові правовідносини з огляду на особливості їх об'єкта можуть бути поділені на майнові і немайнові[231], оскільки (на що ми вже звертали увагу) всі фінансові правовідносини мають майновий (грошовий) характер. Наприклад, відносини щодо бюджетного процесу, фінансового контролю, які учена відносить до немайнових, не є такими, бо вони виникають, змінюються, припиняються і спрямовані в кінцевому підсумку на забезпечення мобілізації, розподілу, перерозподілу й використання централізованих і децентралізованих фондів коштів і тому їх предметом виступають фінансові ресурси (кошти).

Залежно від способу державного захисту прав суб'єктів досліджуваних відносин їх можна класифікувати на фінансові правовідносини, у яких для захисту прав їх учасників застосовуються (1) адміністративний і (2) судовий порядки[232]. Причому зауважимо, що за допомогою примусових заходів забезпечується як відновлення порушених прав суб'єктів фінансових правовідносин, так і належне виконання покладених на них обов'язків.

При адміністративному порядку забезпечення реалізації фінансових правовідносин передбачається звернення суб'єктів до вищого органу державної влади чи управління стосовно органу, що прийняв те чи інше суперечливе рішення. У такому випадку відповідним органом приймаються владні веління для вирішення питань, що виникли, без судового розгляду. На сьогодні застосування адміністративного порядку захисту прав суб'єктів не заперечує їх наступного звернення з цього ж питання до суду чи інших державних органів в адміністративному порядку за підпорядкованістю. Наприклад, відповідно до ст. 5 Закону України “Про порядок погашення зобов'язань платників податків перед бюджетами й іншими державними цільовими фондами”[233] у випадку, якщо платник податків вважає, що контролюючий орган неправильно визначив суму податкового зобов'язання або прийняв яке-небудь інше рішення, що суперечить законодавству з питань оподатковування чи виходить за межі його компетенції, встановленої законом, такий платник має право звернутися в контролюючий орган зі скаргою про перегляд цього рішення. Крім того платник податків відповідно до п. 5.2.5 ст. 5 вищезазначеного Закону має право оскаржити в суді (арбітражному суді) рішення контролюючого органу про нарахування податкового зобов'язання в будь-який момент після одержання податкового повідомлення. Однак у такому разі назване рішення контролюючого органу не підлягає адміністративному оскарженню.

Особливу увагу необхідно звернути на положення, закріплені п. 5.2.7
ст. 5 цього ж Закону, яким встановлюється можливість застосування в рамках адміністративної апеляційної процедури компромісного вирішення спору, що полягає в задоволенні частини скарги платника податку під зобов'язання останнього погодитися з іншими податковими зобов'язаннями, нарахованими контролюючим органом. У цьому випадку фактично йдеться про угоду між платником податків і податковим органом, що може бути підставою для виділення в рамках адміністративного способу захисту реалізації фінансових правовідносин погоджувального порядку (компромісу), при якому укладення такої угоди залежить не тільки від волі податкового органу, а й від волі (рішення) платника податків. Але знову-таки така угода може бути досягнута лише в межах тих прав та обов'язків, якими наділені сторони, які повинні підкорятися твердому імперативному велінню держави.[234]

Що стосується судового порядку захисту прав суб'єктів правовідносин, відзначимо наступне. По-перше, відповідно до ст. 8 Конституції України кожен громадянин може звернутися до суду для захисту своїх прав.[235] Отже, фізичні особи – суб'єкти фінансових правовідносин – мають право на судовий захист своїх прав у сфері фінансової діяльності. По-друге, правом звернення до суду наділені також і державні органи. Наприклад, якщо платник податків не погасить податкового зобов'язання, його активи можуть бути примусово стягнені в Державний бюджет, але виключно за рішенням суду (арбітражного суду)[236].

У науці фінансового права існує думка, згідно з якою фінансові правовідносини залежно від форми їх прояву можуть бути класифіковані на двосторонні і багатосторонні. Причому в літературі відзначається, що перші реалізуються на підставі волевиявлення двох сторін цих зв'язків, а в багатосторонніх беруть участь більше двох сторін, кожна з яких виражає свою індивідуальну волю.[237] Погодитися з вищенаведеною класифікацією фінансових правовідносин досить важко, оскільки (на що вже неодноразово вказувалося) регулювання фінансових відносин здійснюється виключно імперативним методом, який не припускає волевиявлення двох чи більше сторін – учасників досліджуваних правових зв'язків. Реалізація фінансових правовідносин здійснюється за принципом “команда – виконання”, коли волевиявлення виходить від однієї сторони – обов'язкового учасника цих зв'язків – держави в особі уповноважених нею органів, що припускає панування над волею іншого суб'єкта розглядуваних відносин. Саме тому ми не погоджуємося з твердженням, що, наприклад, стосовно бюджетного фінансування, сторонами якого виступають (1) казначейство, що виділяє бюджетні асигнування, (2) розпорядник бюджетних коштів (міністерство, бюджетна установа), якому виділяються бюджетні кошти, і (3) банк, через який безпосередньо фінансується розпорядник бюджетних коштів, воля кожної зі сторін абсолютно індивідуальна, спрямована на дії, що відрізняються від дій іншої зі сторін правовідносини.[238] У такому випадку воля і дії сторін-учасників спрямована на досягнення одного-єдиного позитивного результату – надання коштів з бюджету розпорядникові бюджетних коштів.

Необхідно, на наш погляд, також здійснити класифікацію фінансових правовідносин, підставою якої буде їх зміст. Як ми раніше визначили, фінансові правовідносини мають юридичний і фактичний зміст. Варто помітити, що як юридичний зміст – тобто права й обов'язки, так і фактичний – поведінка учасників досліджуваних відносин характеризуються певною специфікою, що виявляється залежно від того, в якому з напрямків фінансової діяльності держави вони виникають, змінюються і припиняються. Суб'єкти таких відносин наділені комплексом прав та обов'язків, пов'язаних з мобілізацією, розподілом, перерозподілом і використанням фінансових ресурсів, зосереджених у централізованих і децентралізованих фондах. У таких фінансових правовідносинах права й обов'язки, а також поведінка їх учасників мають специфічну спрямованість. Таким чином, можемо вирізнити такі види фінансових правовідносин: 1) у сфері доходів фондів; 2) при розподілі коштів фондів; 3) при перерозподілі коштів фондів; 4) у сфері використання фондів. Приклади й детальний аналіз вищезазначених фінансових правовідносин будуть розглянуті в наступних підрозділах цієї наукової роботи.

2.2. Правове регулювання фінансових відносин у сфері
доходів фондів

Аналізуючи ознаки досліджуваних нами правових зв'язків, ми визначили, що фінансові відносини існують тільки у формі правовідносин, оскільки, виходячи зі значимості останніх, держава за допомогою правових норм (приписів) прагне врегулювати їх. Зауважимо, що в сучасних умовах проблема правового регулювання фінансових відносин набуває все більшого значення у вигляді реформування економічних і політичних відносин, що відбуваються в Україні, що, у свою чергу, вимагає необхідності здійснення змін у фінансовій сфері. Державі й органам місцевого самоврядування для свого функціонування необхідні величезні суми коштів (фінансових ресурсів), і тому держава за допомогою фінансово-правових норм організовує фінансову діяльність, ретельно і всебічно регламентуючи відносини, що виникають при мобілізації, розподілі, перерозподілі й використанні фондів коштів. Ще
Ю.А. Ровинський підкреслював значимість правового регулювання фінансових відносин, відзначаючи, що потреба в грошових коштах і господарсько-організаторська діяльність держави визначають особливу роль фінансової діяльності держави і правового регулювання суспільних відносин, що виникають у процесі цієї діяльності.[239]

У юридичній літературі під правовим регулюванням розуміється сукупність різних форм і засобів юридичного впливу держави на поведінку учасників суспільних відносин, що здійснюється в інтересах усього суспільства чи відповідного колективу з метою підкорити поведінку окремих суб'єктів установленому в суспільстві правопорядку.[240] Виходячи з цього стосовно теми даного дослідження, підкреслимо, що сукупність органічно зв'язаних, єдиних форм і засобів юридичного впливу на суспільні відносини у сфері мобілізації, розподілу, перерозподілу й використання централізованих і децентралізованих фондів, здійснюваних державою, можна визначити як правове регулювання досліджуваних відносин. Механізм правового регулювання охоплює комплекс юридичних засобів, за допомогою яких воно здійснюється, куди входять норми права, юридичні факти й акти застосування права, правовідносини, акти реалізації прав та обов'язків[241]. З огляду на завдання нашої роботи вбачається необхідним розглянути особливості правового регулювання фінансових відносин у сфері мобілізації, розподілу, перерозподілу й  використання коштів централізованих і децентралізованих фондів.