Мемлекеттік органдардағы стратегиялық жоспарлау: Қазақстан Республикасының тәжірибесі

Неғұрлым барабар түпкілікті нәтижелерді (outputs) қамтамасыз етуі мүмкін  тікелей нәтижелердің қандай жиынтығын анықтау маңызды бола бастады.  1990 жылдан бастап Жаңа Зеландияның Үкіметі мынадай өлшемнің тұрғысынан департаменттер қызметінің барлық тікелей нәтижелерін талдайды: үкімет қалайтын түпкілікті нәтижелерге қол жеткізуге олар қаншалықты көмектесе алады?  Мұндай тәсіл саяси ұсынымдарға қойылатын талаптарды айқын белгілейді: олар бірінші кезекте, осындай ұсынымдардың негізінде нақ осы түпкілікті нәтижелерге қол жеткізудің анағұрлым жақсы жолдары салыстырылып және таңдап алуға мүмкін болатын,   департаменттер қызметінің түпкілікті нәтижелерін қоса мемлекеттік араласудың түрлі нысандары, және үкімет назарының аясына түсетін пайда болатын түпкілікті нәтижелердің    арасындағы байланысты сипаттауы тиіс.

Мысалы, егер үкімет жол-көлік оқиғаларын төмендетуге тырысса, ол жол күзетшілерінің жұмысы, жол-жөндеу жұмыстарын, көлік құралдары техникалық тексеру бойынша қызметті сатып алуына болады, немесе жылдамдықты заңнамалық шектеу, спирттік сусындарға салықтарды жоғарылату, жылдамдықты арттыруға түрлі санкцияларды енгізу немесе жүргізушіні даярлаудың міндетті бағдарламаларын енгізу сияқты әрекеттерді қолдануы мүмкін.   Аталған шаралар (және, мүмкін, өзгелердің) үйлесімдерінің қайсысын үкімет сатып алатыны олардың арасындағы анықталған  байланыстарға және түпкілікті нәтижеге қол жеткізу деңгейіне байланысты болады.   

Егер, мемлекеттік органның қызметі алдын алу сипатында болған жағдайда немесе нақты тұтынушысы болмаса, яғни түпкілікті нәтижелер көрсеткіштерін негіздеу мүмкін болмағанда (және сол жағдайда ғана)     оларға жұп болатын тікелей және түпкілікті нәтиженің (әлеуметтік маңызы бар) көрсеткіштерін  қоспағанда жасалған жұмыстың көлемін сипаттайтын көрсеткіштерді ғана пайдалануға жол берілуі мүмкін. 

Түпкілікті нәтижелердің деңгейлері

Тағы да бір қиындық түпкілікті нәтижелер деңгейлерін саралауда.  Көптеген бағдарламалар жай ғана бір реттік түпкілікті нәтижеге ие бола қоймай, көбіне – бағдарма мақсатын іске асыруға сатылай жетелейді. Осы мәселе бойынша ақпарат көздері терминдерге әртүлі түсіндерме және деңгейлер санын беруі мүмкін, көпшілік осындай деңгейлерді бөлу керектігімен келіседі. Мысалы, Индустрия және сауда министрлігі сыртқы сауданың дамуына жәрдемдесуі және жаңа жұмыс орындарын жасауы тиіс, деп айталық. Осы мақсат ұзақ мерзімді болғандықтан, министрлік (бюджеттік бағдарманың әкімшісі ретінде) осы мақсатқа жылжу процесін бағалауға мүмкіндік беретін бастапқы кезеңдегі және аралық көрсеткіштерді белгілейді. Осындай көрсеткіштерге мыналар жатады.

Түпкілікті нәтижелердің бастапқы кезеңдегі деңгейі:  Олардың өздері бағдарламаның түпкілікті нәтижесі болып табылмайды, бірақ қойылған мақсатқа жету жолында қажетті бағдары болып қызмет етеді. Мысалы:

      Экспорттық қызметке қатысу бойынша ұсыныстар алған компаниялар саны;

      Өнімді экспорттау бойынша арнайы дайындықты алған жаңа компаниялар саны.      

Түпкілікті нәтижелердің аралық деңгейі: бастапқы деңгей нәтижелерінің ұзақ мерзімді түпкілікті нәтижелермен байланысты қамтамасыз етеді. Мысалы: 

      Экспорттық қызметке қатысу туралы шешім қабылдаған компаниялар саны;

      Өзінің өнімін экспорттау туралы шетелдік компаниялармен келісім-шарт жасаған компаниялар саны. 

Ұзақ мерзімді түпкілікті нәтижелер: тікелей бағдараламадан туындаған немесе бағдарламаның мақсаттарына салынған уақыттан неғұрлым алшақтаған оң өзгерістерді көрсетеді. Мысалы:

      Өзінің экспорттық қызметіне байланысты жаңа бос орындар ашқан компаниялар саны;

      Өнімді немесе қызметтерді сыртқы рынокқа ұсынатын компаниялар саны. 

Алайда, түпкілікті нәтижелер өзінің мәні бойынша қатаң түрде бастапқы, аралық немесе ұзақ мерзімді бола алмайды. Бір бағдарлама үшін түпкілікті нәтиженің аралық көрсеткіші бола алатын нәрсе, екінші бағдарлама үшін ұзақ мерзімді қызмет ете алады. Бюджеттік бағдарламалар әкімшісі  бағдарламаның логикалық бірізділігін көз алдына айқын елестету  және түпкілікті мақсатқа жылжу деңгейін бағалау үшін нәтижелер өзгерісінің кезеңдерін анықтауы тиіс.

Көрсеткіштер иерархиясы 

                   Түпкілікті әсер мен тікелей нәтиже көрсеткіштерінің жиынтығы  түпкілікті әсердің әрбір көрсеткішіне тікелей нәтиженің кейбір көрсеткіштер жиыны сәйкес келеді.

                   Тікелей нәтиженің бір көрсеткіші түпкілікті әсердің түрлі көрсеткіштеріне сәйкес келуі мүмкін. 

                   Нәтижелілік көрсеткіштерінің иерархиясы мақсаттың тактикалық міндеттерге декомпозициясын білдіреді: тікелей нәтиженің көрсеткіші түпкілікті әсердің көрсеткіші ненің есебінен қамтамасыз етілетінін түсіндіреді.  

Шығындар тиімділігінің көрсеткіштері

Шығындар тиімділігінің көрсеткіштері алынған түпкілікті нәтижелер (тікелей емес)  мен оларды алуға ақша ресурстарының арасындағы қатынасын өлшеуге бағытталған. Тек қана ақшалай түрде болады. Көрсеткіштердің осы түрі сауатты әзірленген түпкілікті нәтижелер негізінде әзірленуі мүмкін.  

Бағдарламаның түпкілікті нәтижесінің моделі

Бағдарламалар өте қарапайым да,  әрі өте күрделі де болуы мүмкін. Ұқсас аталатын бағдарламалар олардың қолданысы жағынан маңызды ерекшеленуі мүмкін. Көрсеткіштер нәтижелерін өлшейтін тиімді жүйелермен жұмысты бюджеттік бағдарламалар әкімшілері   барлық бағдарламаның логикалық моделін құрудан бастауы мүмкін. Бағдарламаның логикалық моделі қойылған мақсаттарға жету бойынша бағдарлама жұмысын сызбалық сипатын (диаграммасын) білдіреді. Диаграмма бағдарламаны іске асыру нәтижесінде мүмкін болатын, «ал егер?» сауалына жауап бере отырып және пайдаланылатын ресурстар, іс-шаралар, тікелей және түпкілікті нәтижелер сияқты факторлардың өзара байланысы мен өзара әсер етуін көрсете отырып,  бірқатар өзгерістерді білдіреді. Бағдарламаның осындай моделі:

      түпкілікті нәтижелерді анықтау үшін негіздемені қамтамасыз етеді;

      бюджеттік бағдарламалар әкімшісін бағдарламаны іске асыру қадамдарын ойлауды және нақты мақсаттарды қалыптастыруға мәжбүр етеді; сондай-ақ

      бағдарламаны тұтастай алғанда жалпы әлеуметтік тиімділігін бағалау үшін қажетті бағдарламаның ең маңызды құраушы элементтерін анықтайды. 

      Әдетте, бағдарламаның логикалық моделін элементтері шығындарды, іс-шараларды, (қызметті), тікелей және түпкілікті нәтижелерді көрсететін  диаграмма түрінде беріледі. Осы элементтер көлденеңінен де тігінен де орналастырылуы мүмкін. Модель мынадай қатынастарды көрсетеді: 

Шығындар – бағдарламаға бөлінген/бағдарлама тұтынатын ақша қаражаттары немесе өзге де ресурстар. Ақша шығыстары, қызметкерлер және олардың уақыты, еріктілер және олардың уақыты, жабдық, техника және шығыс материалдары үлгі бола алады. 

Қызмет – бағдарлама мақсатына жетуге бағытталған және оған бөлінген ресурстар есебінен жүзеге асырылатын іс-шаралар. Қызмет стратегияны әзірлеу, қызмет көрсету, процестерді іске асыру – бағдарлама әдістемесінде көзделген барлығын қамтиды. 

Тікелей нәтижелер – бұл, түрлі тәсілдермен ұсынылуы мүмкін бағдарлама бойынша қызметтің тікелей өнімі (мысалы: орындалған жұмыстың көлемі, оқытылған топтардың саны, жүргізілген консультациялардың саны, тұтынушылардың белгілі бір қызметін алғанда саны, жолдың асфальттанған киломертлерінің саны, қаралған шағымдардың саны ).

Түпкілікті әлеуметтік маңызы бар нәтижелер – бағдарламаны іске асыру нәтижесінде қоғам алатын игіліктер. Адамзаттың дамуына байланысты бағдарлама үшін –бұл, бағдарламаға қатысушыларының өмірі мен қызметінің қандай да бір өзгерісі; қоршаған ортаны қорғау бағдарламасы үшін – бұл оның сипаттамаларындағы өзгерістер, көлік бағдарламасы үшін – бұл, тауарлар мен адамдардың қозғалу тәсілдеріндегі өзгерістер; экономикалық даму бағдарламасы үшін – бұл қандай да бір экономикалық аумақтағы экономикалық  жағдайдағы өзгерсітер. Бастысы – бағдарламадан туындаған өзгерістерді, қоғамдық  әл-ауқатты арттыруына оның үлесі көрсету болып табылады.

Ресурстарды пайдаланудың көрсеткіші

Нәтижеліліктің (тікелей және түпкілікті) екі үлгісінің деректері мемлекеттік органның шығыстарын негіздеуге жеткіліксіз.

Мемлекеттік органның тактикалық міндеттерінің бюджеттік бағдарламаға дейінгі декомпозициясы анағұрлым төменгі деңгейдегі  нәтижелілік көрсеткіштерін енгізуді қажет ететінін білдіреді, атап айтқанда  ресурстарды пайдаланудың көрсеткіштері (кіріс ресурстармен шатастырмау керек, input measure).

Ресурстарды пайдаланудың көрсеткіші – берілген бюджеттік шектеулер кезінде және тікелей нәтиже көрсеткіштерінің нысаналы мәндеріне жету үшін    мемлекеттік орган қызметінің тікелей нәтижесін жасау процесінде ресурстарды пайдаланудың технологиясын көрсететін көрсеткіш.

Мысалы: «негізгі жалпы білім алуға азамат құқықтарын қамтамасыз ету» қызметін көрсетудің тікелей нәтижесіне сыныптағы оқушылар саны, мұғалімдердің жүктемесі, зертханалық жабдықтың болуы, сыныптағы жинаудың жиілігі және тағы сол сияқтылар әсер етуі мүмкін.  Сәйкес,  «түлектерінің үлесі  орташа балы 3,75-тен төмен емес» тікелей нәтиженің мақсатты мәніне қол жеткізу «оқушылар саны 25–тен аспайтын сыныптардың үлесі», «педагогикалық жүктемесі нормативтікке сәйкес келетін мұғалімдер үлесі», «толық зертханалық жабдықпен қамтамасыз етілген оқыту сабақтарының үлесі» және сол сияқты ресурстарды пайдалану көрсеткіштерін қамтамасыз ететін болады.

Ресурстарды пайдалану технологиясы (немесе қызмет көрсету, функцияны орындау технологиясы) ресурстардың  натуралдық немесе құндық түрдегі  сандық және сапалық сипаттамаларын және қызмет көрсету, функцияны орындау тәртібін (рәсімін) қамтиды.

Қызметтің құны қызмет көрсетудің пайдаланған технологиясына байланысты болғандықтан, қызметті көрсету кезінде  пайдаланған ресурстардың көлемі, яғни мемлекеттік орган бюджетінің мөлшері ресурстарды пайдалану көрсеткіштерінің нысаналы мәндерінен байланысты болады. 

Ресурстарды пайдалану көрсеткіштері шығыстарды жоспарлау үшін базасы болып табылады. Ресурстар қандай да бір тікелей нәтижені өзгерту факторы болып табылатын,  әрбір ресурстың жеке есебін қамтамасыз ету үшін   егжей-тегжейлі өлшенуі тиіс. 

Мысал: «ағымдағы жылы жөндеуді талап ететін жолдар көлемінде жөнделген жолдар үлесі» тікелей нәтиже көрсеткішінің нысаналы мәнін қамтамасыз ету үшін  ресурстың бірлігі «инженер» немесе «прораб» болып табылады, ал «пайдаланудың нормативтік мерзімі аяқталғанға дейін жөндеуді талап ететін жол жабынының үлесі», «жол төсемесінің нормативтерге сәйкес келмеуіне байланысты жол-көлік оқиғаларының үлесі» тікелей нәтижелердің көрсеткіштері үшін ресурс бірлігі «инженер» немесе «прораб» емес, «жөндеу жұмыстарын негіздеуге инженер немесе прораб жұмсаған жұмыс уақыты» болып табылады. 

Осы жылда қызметті жоспарлау кезінде қаралатын ресурстарды пайдаланудың көрсеткіштері атауларының  жалпы тізбесі пайдаланған ресурстардың барлығын көрсетпеуі де мүмкін, немесе тұтастай пайдаланған ресурстар тобын көрсетеді.   

Бюджеттік жоспарлау кезінде ескерілетін ресурстар тізбесі күтілетін нәтижелерге жеке ресурстар әсер ететініне қарамастан кез келген жағдайда толық болуы тиіс, әйтпесе шығыстардың бір бөлігі бюджетке енгізілмейтін болады.  

 Ресурстарды пайдаланудың көрсеткіштері мемлекеттік органның қызметін оның шығыстарымен байланыстыруға мүмкіндік береді. Ресурстарды пайдалану көрсеткіштерінің толық жиынтығының негізінде көрсетілген қызметтің (орындалған функцияның) құнынын есептеуге болады.   Ресурстарды пайдалану көрсеткіштерінің тізбесін қалыптастыру қызмет көрсетудің  немесе мемлекеттік органның функцияны орындау регламенті стандартының болуын болжайды.   Ресурстарды пайдалану көрсеткіштерінің нақты мәндерін талдау «оқшау тұстарын» көрсетеді, яғни қай ресурстың кемшілігі немесе қандай процестің дұрыс емес ұйымдастыруы тікелей нәтиже көрсеткішінің нысаналы мәніне жетуді қамтамасыз етуге жол бермегенін көрсетеді.  

Ресурстарды пайдалану көрсеткіштерінің түпкілікті әсер көрсеткіштерінен және тікелей нәтиже көрсеткіштерінен қағидаттық айырмашылығы: олар бюджеттік жоспарлау субъектісінің міндеттемесі болып табылмайды.   Көрсетілген қызметтің нәтижесін бағалау кезінде ресурстарды пайдалану көрсеткішінің нақты мәнінің нысаналы мәннен ауытқуы қызмет көрсетудің  болуы мүмкін жақсы технологиясын іздеуге белгі болып табылады. Жоспарлық мәндердің болуы мүмкін мәндерін асыра орындалуы, сол сияқты толық орындамауы – бұл іс процестерін қайта құрылымдауға немесе қаражаттарды қайта бөлуге белгі болып табылады.      Ресурстарды пайдаланудың көрсеткіштері қызметтерді ұсынатын ұйымдардың бастамаларын қалыптастырып талқылауға шығаруға мүмкіндік береді. 

3.2. НББ көрсеткіштері жүйесіне қойылатын талаптар

Көрсеткіштер жүйесі  бөлімдердің, мемлекеттік биліктің атқарушы органы секторлары жұмыстары жеке   көрсеткіштерінің деңгейлерін нысаналы индикаторлары - есеп беру кезеңі үшін нақты мемлекеттік органның әр нысаналы индикаторлары бойынша стратегиялық мақсаттарға жетудің  түйісу индикаторларымен байланыстыруы тиіс.   Бұл ретте тұжырымдалатын көрсеткіштерге мынадай жалпы талаптар қойылады: 

1. Мақсаттың мазмұнына барабар болуы.  Барабар болу қойылған мақсаттың мағыналық мазмұнына сәйкестігін және толыққанды қамтылуын болжайды. Көптеген жағдайларда сандық жағынан барабар болуының санатын анықтау мүмкін емес. Көрсеткіш атауының дұрыс жазылуы көрсеткіштің мағынасын дұрыс түсіндіруге және оның нысаналы түрдегі жарамдылығының кейіннен талдауын   жүргізуге маңызды көмектеседі.