Мемлекеттік органдардағы стратегиялық жоспарлау: Қазақстан Республикасының тәжірибесі

                 Көрсеткіштердің нысаналы мәндерін жоғары тұрған органдар (тәуелсіз ұйымдар) белгілейді;

                 Жаңа көрсеткіштерді әзірлеу қайталауды болдырмау үшін қолданыстағы статистиканы міндетті алдын ала зерделейді;  

                 Статистикада бар көрсеткіштерді мониторинг жүйесіне қосу қажет. 

Қызметтің нәтижелілігі көрсеткіштерінің жүйесіне өту кезінде мынадай сұрақтарға жауап беру қажет:

● Көрсеткіштерді кім әзірлейді (атаулары мен нысаналы көрсеткіштері)? Деректерді кім жинайды?

                 Жиналған деректерді кім талдайды?

                 Бюджетті  дайындау кезінде талдаудың нәтижелері қалай пайдаланылады?

                 Талдау нәтижелері бюджеті атқару барысында және бюджеттің атқарылуын бақылау үшін қалай пайдаланылады?

                 Егер түпкілікті нәтижелерге қол жеткізілмесе бұл санкциялар үшін немесе қаржыландыруды арттыру үшін себеп болады ма?

                 Түрлі түпкілікті нәтижелер және сол бір түпкілікті нәтижеге қол жеткізу арасында таңдау туралы шешімді кім қабылдайды (бюджеттік шешімдерді қабылдаудың өлшемдері)?

4.  Мемлекеттік органдар көрсететін қызметтердің, қызметтер көрсеткіштерінің (индикаторларының), соның ішінде сандық, сапалық, тиімділік пен нәтижелілік көрсеткіштерінің ұғымдарын анықтау; қызметтердің көрсеткіштерін (индикаторларын) әзірлеудің негізгі қағидалары

4.1 Қызметтердің жалпы ұғымдары және олардың сыныптамасы

Отандық әдебиетте «қызмет» деген ұғымның анықтамасы «қызмет» деген ұғымына қызмет түрлері, қызмет нәтижелері ретінде және қызметтің өзі ретінде анықталатын әртүрлі талқылаулардан тұрады. Мысалы, Ф. Котлер неғұрлым кең анықтаманы ұсынады: «Қызмет (service) — бір тарап екіншісіне ұсынуы мүмкін кез келген қызмет немесе игілік. Қызмет өзінің мәні бойынша болмашы болып табылады және жеке меншікті меңгеруге (жеке меншікке беруге) әкелмейді». Басқа анықтама: «қызмет — басқа объектілермен және/немесе субъектілермен өзара әрекеттестігі нәтижесінде көрінетін объектінің немесе субъектінің белгілі бір қасиеті».

Бұл жағдайда қызмет қазіргі заманғы мамандардың пікірі бойынша тауарлардан төрт ерекшелігі сипаттарымен айырмашылығы бар: болмашылығы, бөлінбейтіндігі, сапа тұрақсыздығы, сақталмайтындығы.

Мамандар «қызмет» ұғымын екі ғылымның – экономика мен юриспруденцияның түйіскен жерінде тұр деп санайды. Сондықтан екі ғылымның элементтерін жүзеге асырғанымен қатаң түрде экономикалық та емес және юриспруденциялықта емес. Сондықтан қызметті экономикалық санат ретінде қарау маңызды болады.

Қазіргі заманғы сөздікте лексикалық мәніне қатысты мынадай анықтамадан тұрады: қызмет – басқа біреуге пайда, көмек әкелетін әрекет. Бұл жағдайда «қызмет» ұғымы екі өзара байланысты элементтер арасында жинақталады: қызмет қызмет ететін мақсат (көмек, пайда) және бұл мақсаттарға жету құралдары (қызмет ұсынатындармен жасалынады, іс-әрекеттер).

ИСО 9002-2 халықаралық стандарты анықтайды: «Қызмет – бұл бәрінен бұрын қызметтің орындаушысы мен тұтынушысының өзара әрекеттерінің нәтижесі.». ҰСЖ-де қызмет ұғымы мынадай анықталады. Қызмет әдетте қызмет тұтынушысының ахуалын өзгертуге әкелетін қызметтердің тұтынушысының пайдасына қызметтерді жасаушының әртүрлі қызметінің нәтижесін көрсетеді. Бұл жағдайда барлық қызметтер мынадай түрлерге бөлінеді:

- нарықтық емес және

- нарықтық сипаттағы.

Өз кезегінде, нарықтық емес қызметтер екі түрге бөлінеді:

- ұжымдық пайдалану қызметтері;

- жеке пайдалану қызметтері.

Ұжымдық пайдалану қызметтері (қоғамдық игіліктер) тәртіп ретінде «бюджеттеудің дәстүрлік жүйесі» шегіндегі смета бойынша қаржыландырылатын еді және мынадай белгілерімен сипатталатын:

- шығарылып тасталынбайтын, яғни оларды тұтынуға қоғамның барлық мүшелерін біруақытта жіберуді шектеуге болмайтындығы;

- бәсекелессіздік, яғни тұтынылатын игіліктер саны тұтынушылар санына байланысты емес. Сондықтан қызметті пайдалану пассивті және жиі үздіксіз сипатта болады.

Ұжымдық қызметтердің үлгілері болып табылатындар:

•                     қорғаныс;

•                     құқық қорғаушылық қызметі;

•                     басқару;

•                     мәдени мұраны сақтау.

Жеке пайдалану қызметтері тек қана жеке адаммен тұтынылады және қызметтер құны мен тұтыну көлемі негізінді қаржыланады. Жеке қызметтердің үлгісі болуы мүмкіндер:

•                     әлеуметтік қызмет көрсету;

•                     кітапханалар қызметі;

•                     білім беру қызметі;

•                     денсаулық сақтау қызметі.

Жеке пайдалану қызметтері:

- жай;

- кешенді болып бөлінеді.

Жай немесе оларды әрі бөлінбейтін деп аталатын қызметтерге мыналарды жатқызуға болады:

                 кітап беру;

                 Интернетке рұқсат беру;

                 спектакль көрсету.

Кешенді немесе жай қызметтердің жиынтығын көрсететін күрделілерге мыналарды жатады:

                 кітапхана қызметі;

                 мұражай қызметі;

                 театралдық-көрініс қызметі.

Жоғарыда көрсетілгендердің барлығы «қызмет» ұғымының әртүрлігі мемлекет көрсететін қызметтің ұғымына қатысты әртүрлі оқылуына әкеледі немесе «мемлекеттік қызмет» бұл мәселені жеке зерделеу қажеттігін шақырады.

4.2 Мемлекеттік қызметтер және мемлекеттік қызметтер тізбесіне қойылатын талаптар

Қазақстандағы жаңа бюджеттік процесті ұйымдастыру негізі орта мерзімге қаржыландыруды жоспарлау шегінде нәтижеге бағдарланған бюджеттеу (бұдан әрі - НББ) тұжырымдамасы әлемде кең қолданылатын болып жүр. НББ-ң мәні бюджеттік бағдарламалар әкімшілері арасында бюджеттік ресурстарды олардың нақтылы нәтижелерге (қызметтер көрсету) жетуін ескере отырып немесе тікелей байланыстығымен бөлуден тұрады. Бұл нәтижелер әлеуметтік-экономикалық саясаттың орта мерзімді басымдықтарына сәйкес және ұзақ мерзімді келешекке болжанған бюджеттік ресурстар көлемі шегінде бағаланады. Қазіргі уақытта жүргізілудегі бюджеттік реформаның басты элементтері мемлекеттік орган қызметін сметалық қаржыландырудан олар көрсететін нақтылы қызметтерді қаржыландыруға көшу болып табылады.

НББ идеясы мен моделі бірінші кезекте корпоративтік теорияға және корпоративтік қаржыландыруды басқару тәжірибесіне негізделетіндіктен «мемлекеттік қызмет» (бюджеттік қызмет[1]) ұғымы бұл жағдайда осы терминнің дәстүрлі ұғымынан айырмашылығы болуы тиіс.

Қазіргі уақытта келісім-шарттық жүйенің белгілері бірқатар нақтылы қызметтерді мемлекет көрсетуі кезінде қатысады, атап айтқанда құжатты алғаны үшін азамат баж төлейді. Бұл жағдайда көрсетілген қызметтер мен олардың төлемі арасындағы байланыс туындайды. Басқа жағынан, мемлекет қоғамдық қызметтер ұсынады (мысалы, көшені тазалау немесе жарықтандыру), ол үшін халық иесіздендірілген салық төлейді. Сондықтан «келісім-шарт» тараптарының жауапкершілігі туындауы тиіс, бірақ тәжірибеде қызметтерді сапалы және өз уақытында көрсетуде мемлекет міндеттерінің бұзылуынан бұл жиі жүргізілмейді (оларды төлегеніне немесе тіпті толық көлемде алдын ала төлеуге қарамастан).

  Министрліктер жұмыстарының неғұрлым объективті бағасын, басқа сөзбен айтқанда – олардың жауапкершілік дәрежесін алу үшін бақылау объектісі, соның ішінде бақылау органдары тарапынан ондай қызмет емес, мемлекеттік қызметтерді ұсынуы тиіс және мақсаттарға жету мен міндеттерді шешудің тиісті нәтижелері болуы тиіс. Осылайша, мемлекеттік бюджет және оның шығыс бөлігін анықтау бойынша мемлекет тарапынан қоғамға қызмет көрсетуді (білім беру, денсаулық сақтау саласында, құқық тәртібі, қорғаныс және т.с.с.) қаржыландыруға бағытталуы тиіс. Мемлекеттің мақсаты атынан мемлекеттік билік органдары сапалы, өз уақытында және экономикалық қызметтерді халыққа ұсынуы тиіс (халықты немесе қоғамды тек нақтылы адамдар деп түсінбей, бизнес институтары, ұйымдар және т.б. деп түсіну қажет).

Мұндай жағдайда сұрақ туындайды: мемлекет қоғамға қандай қызметтерді, қандай баға бойынша және қандай көлемде ұсынуы тиіс? Қалыптасқан мемлекеттік қызметтер тізбесін олардың құнын бағалай отырып мемлекет бюджетінің (оның шығыс бөлігінің) болашақ көрінісін көрсетеді, онда бір жағынан мемлекеттік қызметтің барлық бағыттары көрсетілетін болады, ал екінші жағынан – олардың қаржылық бағасы беріледі.

Мемлекет қауіпсіздігін қамтамасыз ету, білім алу, денсаулық сақтау және т.б. бөлігінде қоғамның сұранысы іс жүзінде еш нәрсемен шектелмеген. Сонымен қатар мемлекетте қоғамның барлық талаптарын қанағаттандыру үшін талап етілетіндей қаражаттар болмай қалуы мүмкін. Мемлекет көптеген бөлігінде қызметтерді бюджеттік шекетулер жағдайында ұсынады. Сұраныстар мен ұсыныстар арақатынасының стандарты нарықтық қағидалары бұл жерде жұмыс істемейді. Қоғамға қажетті және мемлекет қаржыландыруы мүмкін бюджеттік қызметтерді қаржыландыру проблемаларын қандай жолмен шешу? Екі моделді бөлуге болады.

Бірінші моделде билік органдары президент немесе үкімет бекітетін басымдықтар тізбесі мен елдің әлеуметтік дамуының  стратегиялық мақсаттары қалыптастырылады (мысалы, «Қазақстан-2030» стратегиясында, елдің әлеуметтік-экономикалық дамуының орта мерзімді бағдарламалары, Президенттің халыққа жолдауы, өзгеде стратегиялық жоспарлары). Кейін бюджеттік бағдарламалар әкімшілері дамудың стратегиялық мақсаттарына сәйкес мақсаттар мен міндеттерді белгілейді және осының негізінде-ақ іс-шаралар жоспары мен бюджеттік бағдарламаларды қалыптастырады. Олармен оны іске асыру үшін оларды қаржыландыру бойынша негізделген есебі ұсынылады. Осының негізінде жақын және келесі қаржылық жылдарға бюджет қалыптасады. НББ-ның кейбір элементтері бар ондай модель қазір Қазақстанда енгізілуде. (3-сурет).

3-сурет. Ел дамуының мақсаттары негізінде бюджеттік қызметтер құнын бағалау моделі

Екінші моделде бастапқы кезеңде мемлекеттен қызметтерді алуда қоғамның қажеттіліктері айқындалады, мысалы, құқықтық тәртіп, денсаулық сақтау және басқа салаларда. Ондай ақпараттарды жинаудың әртүрлі тәсілдері бар: қоғамдық пікірді сұрау, мамандандырылған зерттеулер, нақтылы саладағы сарапшы пікірі, бизнес-қауымдастықтары мен бірлестіктердің қорытындылары және басқалар. Жиналған ақпараттар қандайда бір белгісі бойынша (мысалы, салалық немесе ведомстволық) сыныпталады және кейіннен мақсаттардың, міндеттердің тізбесі және айқындалған поблемаларды шешу үшін қажетті іс-шаралар қалыптасады. Мақсаттар, міндеттер мен іс-шаралар бағдарламалар бойынша құрылымдалады. Бұдан әрі бағдарламалардың, яғни оған қосылған іс-шаралардың құнының бюджеттік бағалауы жүргізіледі. Бағалау әдістері әртүрлі болуы мүмкін, мысалы, нарықтағы ұқсас қызметтердің баламалы құны не болмаса сараптық қорытындылар. Бағдарламаларда мемлекеттің жылдан жылға өтетін міндеттерімен бірге жаңаларында көрсетілген. Нәтижесінде оларды қаржыландырудың көлемі мен көзін көрсете отырып іске асырылуы ұсынылатын бағдарламалар тізбесі қалыптасады. (4-сурет).

Екінші моделді іске асыру үшін азаматтық қоғамның жоғары дамыған базалық институты құрылуы және тиімді әрекет жасайтын «билік - қоғам» екі жақты байланыс қамтамасыз етілуі тиіс. Осылайша, қазіргі заман жағдайында мемлекет бюджеттеудің жаңа әдісін енгізуді шындығында тиімді бастаудан бұрын билік органдары ұсынатын бюджеттік қызметтердің барлық тізбесін басында бөліп және жазу қажет, яғни  олардың қарапайым есебін жүргізу мен Жеке және заңды тұлғаларға көрсетілетін мемлекеттік қызметтердің тізіліміне сәйкес биліктің әрбір органының бөлігінде бюджеттік қызметтер тізілімін қалыптастыру. Бұл кезде әртүрлі мемлекеттік органдар бірдей қызмет ұсынуы мүмкін емес. ҚР Үкіметінің 2007ж. 30.06. № 561 қаулысымен осы қызметтерді көрсетуді қамтамасыз ететін мемлекеттік органдардың бөлігінде жеке және заңды тұлғаларға көрсететін 132 мемлекеттік қызметтің тізілімі бекітілді. Бірақ, осы тізілім қайта қарау мен пысықтауды талап етеді, өйткені бүгігні күні ұсынылатын мемлекеттік қызметтердің барлық спектрін қамтымайды.

4-сурет. Қоғам қажеттілігі негізінде бюджеттік қызметтер құнын бағалау моделі

Келесі кезеңде мемлекеттік органдар көрсететін қызметтердің сапа стандарттары мен өлшеу бірліктерін әзірлеу қажет. Сірә, бұл кезең мемлекеттік органдар тарапынан терең пайымдауды талап етеді, өйткені дәл осы кезде қызметтердің мазмұны мен қоғам тарапынан оған қажеттіліктер (яғни сұраныстар) ара қатынасы жүргізіледі.

Осылайша, реформа жағдайында бюджеттік процесстерді құраушылары:

      Әрбір уәкілеттік бойынша қызметтер тізбесін анықтау;

      Қызметтердің сапа стандарттарын әзірлеу;

      Қызметтер көрсетуде қажеттіліктер есебі;

      Бюджеттік қызметтердің (тапсырмалардың) құнын бағалау;

                 Қызмет көрсетудің тәсілін анықтау;

                 Бюджеттік қызмет көрсетуге тапсырысты қалыптастыру мен орналастыру;

      Қызметтер мониторингін ұйымдастыру болып табылады.

НББ әдістемесін іс жүзінде іске асыру үшін бюджеттік немесе мемлекеттік қызмет болып табылатын қызметтің (output) тікелей нәтижесінің көрсеткішін, сондай-ақ осы қызметтерді ұсыну нәтижесінде пайда болатын қоғамдық-мәнді тиімділігін (outcome) нақты анықтау қажет. Өз кезегінде нәтижені нақты анықтау үшін:

- бюджеттік сектор ұсынатын қызметтер сапасын арттыру (қызметтердің нақты түрлерінің сапас стандарттарын әзірлеу);

- қажетті көлемде және белгілі бір сапада бюджеттік қызметтерді көрсету және осы қызметтердің өз уақында және толық төленуі (смета бойынша қаржыландырудан нәтиже бойынша қаржыландыруға көшу);