Мемлекеттік органдардағы стратегиялық жоспарлау: Қазақстан Республикасының тәжірибесі

8.3 Мемлекеттік биліктің орталық органдарында басқарушылық есепті енгізудің ерекшеліктері және негізгі кезеңдері

Басқарушылық есепті айқындау

Мемлекеттік басқару секторында қаржы менеджментінің қолданылу саласы Қазақстан Республикасының Үкіметі алға қойған және тиісті иерархиялық деңгейлер (министрліктер мен ведомстволар) үшін  нақтыланған  мақсаттарға тиімді және нәтижелі қол жеткізу үшін шектелген ресурстарды пайдаланудың  оңтайлы тәсілдерін айқындау жөніндегі шешімдерді қабылдау мен басқа да функцияларды орындауды қамтитын  мемлекеттік қызметшілердің қызметі болып табылады. Бұл ретте қаржы менеджменті нақты құралдарды – басқарушылық және бухгалтерлік есепті, бюджет жасауды, мемлекеттік жоспарлауды, қаржылық бақылауды, есептілік пен мониторингіні операциялай отырып, мемлекеттік органдар мен мекемелердің шығыстары мен кірістерін, активтері мен пассивтерін басқаруды қамтиды.

Қазақстан Республикасында мемлекеттік органдардағы басқарушылық есепті ұйымдастырудың өзектілігі орта мерзімді бюджеттік жоспарлау және жекелеп алғанда, қаржы менеджментінің тиімділігін арттыру қағидаттарын енгізуге бағдарланған бюджеттік реформаның жүргізілуіне байланысты неғұрлы арта түседі. Осы реформалардың контексінде мемлекеттік басқару секторы органдарының алдына нәтижелерге бағдарланған бюджет жасауға көшу міндеті қойылды. Өз кезегінде шығындарды есепке алу, есебін шығару және негізделген бөлу қажеттілігі, сондай-ақ бюджеттік жоспарлаудың сапасын арттыру Қазақстан Республикасының атқарушы билігі органдарын ведомствоішілік (басқарушылық) есеп беру мен есептілік қажеттілігінің алдына қойды.

Қазақстан Республикасы үшін осындай жаңа шындықтарда орталық мемлекеттік органдардағы басқарушылық есептің рөлі ерекше өзектілік пен маңыздылыққа ие болады.

Басқарушылық есеп деп басқарушылық шешімдер қабылдау мен тұтастай атқарушы билік органдарын, не қызметтің жекелеген бағдарламасын немесе  бағытын (түрін) тиімді басқару үшін қажетті құндық және табиғи түрдегі ақпаратты жинау, тіркеу және талдау жүйесі түсініледі.

Осы айқындаудан мемлекеттік басқару секторындағы басқарушылық есеп жүйесінің негізгі мақсаты экономикалық жағынан негізделген басқарушылық шешімдер қабылдау үшін тәртіпке келтірілген ақпаратты дайындау болып табылады.

Басқарушылық есеп жүйесін енгізу мен дамытудың негізгі тетігі басқарушылық есептің ақпараттық базасы болып табылады. Мемлекеттік басқару секторының ұйымдарындағы басқарушылық есептің ақпараттық базасын құру мыналарды әзірлеуді алдын ала болжайды:

      басқарушылық есепті іске асырудың негізгі қағидаттарын регламенттейтін жергілікті нормативтік актілер мен құжаттарды. Мұндай құжаттардың құрамына: басқарушылық есеп шоттарының жоспары, басқарушылық есепті жүргізу тәртібі, басқарушылық есеп құжат айналымының кестесі, басқарушылық есеп пен есептіліктің нысандары және т.б.;

      мемлекеттік бағдарламалардың бөлінісінде және бюджет жоспарында көзделген шығыстардың бағдарламалық емес бөлігін іске асыру бағыттары бойынша шығындарды есепке алу (есептеу және бөлу) тәртібі;

      бюджеттік және басқарушылық есептің интеграциясын қамтамасыз ететін тәсілдер мен рәсімдер. Орталық аппараттың, жергілікті органдар мен ведомстволық бағыныстағы ұйымдардың шеңберінде бюджеттік және басқарушылық есеп пен есептілік мақсаттарын іске асыру үшін сенімді негіз құратын біртұтас ақпараттық жүйе жұмыс істеуге тиіс.

Мемлекеттік басқару секторы ұйымдарындағы басқарушылық есеп жүйесінің модульдік құрылымы болуы мүмкін. Негізгі модульдер мыналар болып табылады:

1) Бюджетті жоспарлау және оның орындалуының мониторингі;

2) Федеральдық нысаналы бағдарламалар (бұдан әрі – ФНБ) мен ведомстволық нысыналы бағдарламаларды (бұдан әрі – ВНБ) және бағдарламалық емес қызметті орындауға арналған шығындарды есепке алу (есептеу және бөлу);

3) Арнайы басқарушылық шешімдер қабылдау үшін тәртіпке келтірілген ақпарат дайындау;

4) Стратегиялық басқарушылық есеп.

Бюджеттік жоспарлау модулі мен оның орындалуының мониторингі шеңберінде бюджеттік бағдарламалар көрсеткіштерінің мемлекеттік органдардың операциялық жоспарларының көрсеткіштерімен байланысы қамтамасыз етіледі.

Шығындарды есепке алу (есептеу мен бөлу) модулі жеке сектор компанияларындағы басқарушылық есептің қазіргі заманғы жүйесінің «өзегі» болып саналады. Мемлекеттік басқару секторының ұйымдарында басқарушылық есептің осы модулі де қаржы менеджментінің тиімділігін арттыру және нәтижелерге бағдарланған бюджет жасау қағидаттарын практикаға енгізу міндеттерін іске асыруға байланысты таяудағы болашақта негізгіге айналуға тиіс. Шығындарды есептеудің ерекшеліктері мен олардың бюджеттің бағдарламалардың орындалуы нәтижелерімен байланысы – БОР жағдайында басқарушылық есептің негізгі мәні.

Арнайы басқарушылық шешімдердің модулі стандарттық емес немесе нақты жағдайларға тәуелді басқарушылық шешімдерді қабылдау үшін қажетті ақпараттың генерациялануын қамтамасыз ететін басқарушылық есептің құралдарын, әдістерін және рәсімдерін біріктіреді. «Штаттық емес» жағдай туындаған кезде объективті, салмақталған шешім қабылдау үшін ұйымдардың басшыларына басқарушылық есептің жүйесімен қамтамасыз етілетін жедел және сенімді ақпарат талап етіледі.

Стратегиялық басқарушылық есептің модуліне келетін болсақ, ол өзінің назарын стратегиялық басқарушылық шешімдерді қабылдау үшін қажетті ақпарат алуға және оларды талдауға аударады. Осындай түрдегі шешімдерді қабылдау үшін мысалы, нарықтың үлесі туралы, бәсекелестердің жұмыс нәтижелері туралы, макроэкономикалық индикаторлардың серпіні туралы, қызметтің сыртқы тәуекелдері туралы мемлекеттік ұйымға қатысы бойынша сыртқы болып табылады.

Бюджеттік және басқарушылық есептің интеграциясы

Қазақстан Республикасының жағдайында мемлекеттік органдар қаржылық, басқарушылық және бюджеттік есептен тұратын бухгалтерлік есептің біртұтас жүйесін жүргізуге тиіс.

Бухгалтерлік есептің біртұтас жүйесін құру  қажеттілігі мыналардан туындайды:

қаржы менеджментінің шеңберінде бухгалтерлік есеп Қоғамдық сектордың қаржылық есептілігінің халықаралық стандарттарына (ҚСҚЕХС) сәйкес есептеу әдісімен жүргізілуге және мемлекеттік органның активтері мен пассивтерінің жай-күйін  көрсетуге тиіс;

бюджеттік шығыстарды бағдарламалық нәтижелермен тығыз байланыста басқару тек басқарушылық есептің көмегімен ғана мүмкін болады;

қаржы ағындарын басқару іс жүзінде кассалық әдіспен бюджеттік есепке алу кезінде мүмкін болады.

Осы жағдайларда мемлекеттік міндеттерді табысты орындау үшін қажетті ақпараттың ақылға қонымды көлемін айқындау маңызды. Ол үшін бастапқы есепке алу мен есептіліктің көрсеткіштерін, деректерді өңдеу тәсілдерін, есептіліктің құрылымын, басқарушылық шешімдірді қабылдау үшін ақпаратты интерпретациялау әдістерін бірдейлендіру алда тұр. Есептің кез келген түрінде ақпарат шешімдер қабылдау үшін арналады. Алайда есепке алу деректерін агрегирлеу дәрежесінен басқарушылық шешімнің маңыздылығы мен пайдалылығы тәуелді болады. Пайдалылық дәрежесі бойынша шешімдердің жедел, тактикалық және стратегиялық болуы мүмкін. Қаржылық есеп ақпаратты өткен кезеңнің оқиғаларына қалыптастырады, сондықтан оның негізінде көлемі мен пайдалылығы шектелген басқарушылық шешімдер қабылдауға болады. Басқарушылық есеп кем дегенде мынадай үш уақыт кесіндісін қамтитын ақпаратты шоғырландырады: өткен, қазіргі және болашақтағы. Демек, басқарушылық ақпараттың негізінде жедел, тактикалық және стратегиялық шешімдерді қабылдауға болады. Бюджеттік есепке алу қаржылықпен салыстырғанда «кірістер» және «ақшаның келіп түсуі», «шығыстар» және «ақша төлеу» санаттарының арасындағы айырмашылықтарды көрмейді. Осы негізде қаржы ағындары бюджеттің кірістерімен және шығыстарымен теңдестіріледі. Бюджеттік есептілік пайдаланушыларға болашақтағы түсімдер мен төлемдер туралы ақпаратты берместен ағымдағы қаржы ағындарын көрсетеді. Жеке меншік бизнес саласында ақша ағындары ақша қаражатының қозғалысы туралы есепте толық көлемде ашылады. Мемлекеттік органдардағы қаржы ағындарына келетін болсақ, бір есептің шеңберінде осындай ақпаратты ашу мүмкін болмайды. Бұдан басқа, бюджет қаражатының қозғалысын ашудың бай тәжірибесі жинақталды, ол басқарушылық есепті құру кезінде лайықты назар аударуды қажет етеді. Экономиканың жеке меншік секторының практикасында басқарушылық бухгалтерия қаржымен интеграцияланған және интеграцияланбаған ретінде ұйымдастырылуы мүмкін.

Қазақстан Республикасының мемлекеттік басқаруындағы есепке алудың қазіргі жай-күйін талдау мынадай шешім қабылдауға мүмкіндік береді. Ұзақ уақыт кезеңін талап ететін мемлекеттік органдарды ҚСҚЕХС-қа көшірудің ілеспелі проблемаларымен бірге бухгалтерлік (қаржылық) есептің жаңашылдығына байланысты басқарушылық есепті бюджеттікке интеграциялау қажет. Кейіннен ҚСҚЕХС-қа толық көшкен кезде интеграцияланған есепке алу екі тағайындауларымен – сыртқы және ішкі пайдалануларымен сегменттік есеп пен есептілікке қайта құрылуы мүмкін. Сол арқылы мемлекеттік органдардағы есепке алу жүйесі жаңа сапалық деңгейге көшеді.

Бюджеттік және басқарушылық есепті интеграциялау проблемасының теориялық қана емес, сонымен бірге өте-мөте практикалық та мәні болады.

Басқарушылық және бюджеттік есеп пен есептіліктің ара жігін ажыратудың теорияда практика үшін де маңызды салдарлары болады. Компаниялар мен ұйымдардың басшыларына басқарушылық есеп жүйесін қандай үлгіде әзірлеуге және енгізу қажет пе деген сұрақ туындайды. Оларға бюджеттік есеп жүйесіне қарамастан осы жүйені жеке құруға бола ма – бұл басқарушылық есеп мәселелерімен ғана айналысатын арнайы құрылымдық бөлімше немесе, ең болмағанда, қызметкерлердің жеке тобын құруды, не басқарушылық есепті қазіргі жұмыс істеп тұрған бюджеттік есептілік жүйесімен өзара байланыста  құруды білдіреді.

Басқарушылық және бюджеттік есепке алуды біріктірудің қандай артықшылықтары бар?

Біріншіден, қазіргі кезде кейбір мемлекеттік басқару органдарында басқарушылық есепке алудың және оның ақпараттық базасының элементтері бар, олар бюджеттік есептеу жүйесіне кіріктірілген.

Екіншіден, Қазақстан Республикасындағы көптеген мемлекеттік ведомстволар мамандандырылған бөлімшеде немесе басқарушылық есеп жөніндегі топта жұмыс істей алатын білікті мамандардың қосымша санын тарту мүмкіндігіне ие емес.

Үшіншіден, басқарушылық және бюджеттік есептің қиылысуының көптеген салалары бар болғандықтан, атқарушы билік органының шеңберінде екі дербес есепке алу жүйелерінің болуы сөзсіз еңбекті көп қажетсінетін  ақпаратты жинау мен өңдеуге жұмсалатын шығындардың өсуіне, операциялар мен жұмыстардың түрлерін  қажетсіз қайталауға және басқарушылық және бюджеттік есептіліктің қателері санының ұлғаюына әкелген болар еді.

Сонымен, бюджеттік және басқарушылық есеп жүйесінің интеграциясы орталық мемлекеттік органға басқарушылық есептің ақпараттық базасына және қызметтің мониторингі мен нәтижелерін бағалау  үдерісінде пайдаланылатын көрсеткіштерге қойылатын талаптарды орындауға мүмкіндік береді, атап айтқанда:

                 мақсаттың орындылығы – қалыптастырылатын ақпараттың мазмұны оны дайындау мақсатымен айқындалады;

                 рентабельділік – ақпаратты дайындауға жұмсалатын шығындар оны пайдалану пайдалылығынан аспауға тиіс;

                 объективтілік – ақпаратты дайындау мен ұсыну тәртібі оның субъективтілігі мен әділдігіне кедергі келтірмеуге тиіс;

                 атаулылық – ақпарат құпиялылықтың қажетті деңгейінің сақталуы жағдайында коммуникацияның барабар құралдары пайдаланыла отырып, жауапкершіліктің тиісті орталығына жеткізілуге тиіс;

                 қысқалық – басқарушылық есептіліктің мазмұны  қажеттілігі жоқ көрсеткіштерді қамтымауға тиіс;

                 дәлдік – есептіліктің ұсынылатын көрсеткіштерінің қателік дәрежесі оның негізінде қабылданатын шешімге әсер ететін деңгейден аспауға тиіс;

                 жеделділік – басқарушылық есептілікті ұсыну мерзімі шешімдер қабылдау үшін басқарушылық ақпараттағы қажеттіліктерге сәйкес келуге тиіс;

                 салыстырмалылық – басқарушылық есептіліктегі қамтылған ақпарат көптеген жағдайларда уақыты бойынша және (немесе) мемлекеттік билік органының бөлімшелері бойынша салыстырылатын болуға тиіс.

Бюджет есебінің деректері негізінде алынуы мүмкін ақпарат сенімді болады, өйткені бюджеттік есепке алу жоғарыда көрсетілген активтер мен міндеттемелердің өзгеруіне әкеп соқтыратын қаржылық және қаржылық емес активтер мен міндеттемелердің және операциялардың жай-күйі туралы ақша түріндегі ақпаратты жинаудың, тіркеудің және жалпылаудың  тәртіпке келтірілген жүйесін білдіреді.

Мұндай тәсіл кезінде үнемділік қағидаты да сақталатын болады, өйткені ақпарат бюджеттік есепке алу деректерінің негізінде, яғни қазірде бар және практикада да тексерілген ақпаратты жинаудың  және есепке алудың бағдарламаларының және әдістерінің көмегімен қалыптастырылатын болады.

Деректердің салыстырмалылығы қағидатын іске асыру  бюджеттік есеп жүргізудің үздіксіздігі есебінен қамтамасыз етіледі.

Ақпаратты берудің уақтылылығы мен тұрақтылығы бюджеттік есептілікті ұсынудың белгіленген мерзімділігімен, сондай-ақ қазіргі кезде қолданылып жүрген ҚР Қаржы министрінің 2004 жылғы 1 желтоқсандағы №424 бұйрығымен бекітілген Мемлекеттік мекемелердің есептілікті жасау мен ұсыну ережесімен де (бұдан әрі – Ереже), сондай-ақ жаңа Бюджет кодексімен де бюджет қаражатын басты бөлуші ұсынатын мүмкіндіктермен қамтамасыз етіледі.

Қорытындысында бюджеттік және басқарушылық есеп жүйелерінің интеграциясы мемлекеттік биліктің орталық органына мынадай артықшылықтарды алуға мүмкіндік береді: