Автор: Пользователь скрыл имя, 13 Марта 2012 в 18:36, реферат
Брошюрада нәтижеге бағдарланған бюджеттендіру жүйесін енгізудің әлемдік тәжірибесі, жаңа мемлекеттік жоспарлау моделінің теориялық негіздері, мемлекеттік органдардың стратегиялық жоспарларды әзірлеу және қызметінің нысаналы индикаторлар мен нәтижелілік көрсеткіштерін анықтаудағы тәжірибелері қарастырылған.
Мазмұны
Кіріспе .................................................................................................................5
1.Қазақстан Республикасында нәтижелерге бағдарланған мемлекеттік жоспарлау және бюджеттендіру жүйесінің мәні. Ең үздік әлемдік тәжірибені талдау………………………………................................................7
2. НББ жүйесін енгізудің сәтті факторларының бірі мемлекеттік қызметкерлердің біліктілігін арттыру ................................................17
2.1 Мемлекеттік қызметкерлерді оқытуды ұйымдастыру ......................17
2.2 Оқыту тренинг-семинарларын өткізудің басты кезеңдері............................................................................................................ 25
3. Бюджеттік жоспарлау субъектілері ретінде мемлекеттік органдары қызметінің нәтижелерін көрсететін бюджеттеудің мақсаттары үшін көрсеткіштер жүйесін анықтау .......................................................................42
3.1. НББ-де пайдаланылатын көрсеткіштердің жалпы ұғымы, және олардың сыныптамасы .....................................................................................42
3.2. НББ көрсеткіштері жүйесіне қойылатын талаптар ...............................50
3.3. НББ көрсеткіштері жүйесін қалыптастыру әдістемесі .........................55
4. Мемлекеттік органдар көрсететін қызметтерді, қызметтер көрсеткіштерін (индикаторларын) және ұғымдарын анықтау. Қызметтердің көрсеткіштерін (индикаторларын) әзірлеудің негізгі қағидалары .............62
4.1 Қызметтердің жалпы ұғымдары және олардың сыныптамасы ..............62
4.2 Мемлекеттік қызметтер және мемлекеттік қызметтер тізбесіне қойылатын талаптар ............................................................................................64
4.3 Мемлекеттік қызметтерді ұсынудың әлемдік тәжірибесі .....................75
4.4 Қызметтердің құнын анықтау ...................................................................82
4.5 Бюджеттік қызметтердің көрсеткіштері .....................................................84
5. Стратегиялық жоспарлардың (оған ұқсас құжаттардың) іске асылылуына бағалау жүргізу жөніндегі халықаралық тәжірибенің талдауы. Қазақстан Республикасындағы бағалау механизмінің жұмыс істеуін қарастыру ..........92
5.1. Қазақстан Республикасының мемлекеттік органдарының стратегиялық жоспарына ұқсас құжаттарды дайындау мен пайдалану бойынша әлемдік тәжірибеге шолу ..................................................................................................92
Ұлыбритания ........................................................................................................93
Австралия ...........................................................................................................94
Дания ...................................................................................................................96
Нидерланды ......................................................................................................98
Исландия ...........................................................................................................100
Ресей Федерациясы .......................................................................................101
5.2. Қызмет нәтижелері көрсеткіштерін іске асырудың сыртқы бағалауының шетелдік тәжірибесі ..............................................................107
5.3. Қазақстан Республикасында Стратегиялық жоспарларды іске асыруды бағалауды ұйымдастыру тәсілдері............................................................................................................111
6. Стратегиялық жоспарлау жүйесіндегі шұғыл жоспарлаудың орны мен атқаратын қызметі ........................................................................................116
6.1 Мемлекеттік органдар қызметіне шұғыл жоспарлаудың қажеттілігі .116
6.2. Шетелдік тәжірибеде шұғыл жоспарлау мониторингін жүргізу..............................................................................................................122
6.3. Мемлекеттік органдардың стратегиялық және операциялық жоспарларының мониторингісінің кейбір аспектілері....................................................................................................... 128
7. Мемлекеттік органдардың бағдарламалық құжаттарды әзірлеуі жөніндегі Ережелер жобасы бойынша жұмыс ..................................130
8. Мемлекеттік органдардағы қаржы менеджменті ...............................133
8.1. Қаржы менеджментінің озық халықаралық тәжірибесіне талдамалық.......................................................................................................133
8.2. Қазақстан Республикасының мемлекеттік органдарындағы қаржы менеджментінің деңгейін бағалау .................................................................144
8.3 Мемлекеттік орталық органдарында басқарушылық есепті енгізудің ерекшеліктері және негізгі кезеңдері .......................................................152
8.4. Экономиканың мемлекеттік секторындағы басқару есебінің жүйесі.........158
Қолданылған әдебиеттер тізімі .........................................................170
Қосымшалар.....................................................................................................175
1.8. 2006 жылға қызмет көрсеткіштері жоспарын жүзеге асыру. Бұл өлшем мемлекеттік орган қызметінің тікелей нәтижелілігін бағалайтын, жалғыз өлшем болып табылады, өйткені оны бағалау үшін есепті кезең ішіндегі көрсеткіштердің жоспарлық және нақты мәндерін салыстыру қажет болды.
1.9.-1.10. 2007 жылға және 2008 жылға СБП/ФСА қызметінің көрсеткіштері жоспарын іске асыру. Бұл өлшем әртүрлі жылдардың Баяндамаларында анықталатын, 2007 жылға және 2008 жылға көрсеткіштердің жоспарлық мәндерінің ауытқуларын анықтау арқылы бюджеттік жоспарлау сапасын бағалады.
Бағалау кестелерінің әрбір өлшемдерін (бөлімін) бағалау 0-ден 5 ұпайға дейінгі шкалада жүргізіледі.
Қандай да бір өлшем бойынша бағалауды анықтаудың объективті мүмкін еместігі анықталған жағдайда Тәжірибеге қатысудың бірдей шарттарын қамтамасыз ету мақсаттарында көрсетілген өлшем бойынша Тәжірибенің қалған қатысушылары алған, сәйкес бағалардың орташа арифметикалығына тең шартты баға қойылды.
Қызметтің нәтижелері мен негізгі бағыттары туралы баяндаманың, бюджеттік жоспарлау сапасы мен әрбір бөлімнің қаржылық менеджменті сапасының қорытынды бағасы сәйкес бағалау кестелерінде көрсетілген, өлшем (бөлім) үлесін ексерумен әрбір өлшем (бөлім) бойынша ұпайлар қосындысы ретінде анықталады.
2007 жылғы тәжірибе барысында министрліктердің 16 Баяндамасын, ведомствоға қарасты қызметтер мен агенттіктердің 18 Баяндамасын, сондай-ақ қызметтер мен агенттіктердің 12 Баяндамасын қоса алғанда, қызметтің нәтижелері мен негізгі бағыттары туралы 46 Баяндама бағаланды.
Баяндамаларды бағалауды өткізген сарапшылар бірқатар объективті қиындықтармен ұшырасқандықтан, Баяндамаларды бағалау барысында қолданылатын өлшемдер жүйесі жетілдіруді қажет ететіндігі айқын болды.
Осылайша, бағалау пәні тактикалық міндеттердің көрсеткіштері ғана болғандығы, ал стратегиялық мақсаттардың көрсеткіштері бағалаудың ар жағында қалғандығы туралы факт толықтай негізді болып көрінбейді. Бұнымен қоса нақ осы мақсаттардың көрсеткіштері қызметтердің соңғы тұтынушысы тұрғысынан, сол секілді нәтижелерге бағдарланған жалпы бюджеттеу қағидалары тұрғысынан да шешуші болып табылады.
Бағалау әдістемесін жетілдірмеудің басқа мысалы ретінде «көрсеткіштер жүйесінің тұрақтылығын» алуға болады. Ол ведомстволарға жоғары балды тағайындауды ұйғарған және жаңа көрсеткіштерді енгізген үшін бағалаудың төмендеуі, егер тіпті ведомстволарға қызметтің нәтижелерін сапалы көрсетсе де немесе мемлекеттік орган құзыретінің ауысуымен байланысты енгізілген болса да, көрсеткіштер жүйесін ауыстырмаған болып табылады.
«Мемлекеттік органның 2006 жылға арналған қызметті көрсетудің жоспарын іске асыру» өлшемі жоспарланған нәтижелерге жету бойынша министрліктер мен ведомстволар қызметінің сапасын тікелей бағалайтын бірегей өлшем болып табылған. Бұл ретте осы өлшем бойынша нақтылы жоспарланған мәнінен ауытқуын, сондай-ақ жоғары және төмен жақтарын көрсете отырып бағаланады. Жоспарды асыра орындау нәтижесінде бағалау бәрі бір төмен болды, асыра орындау неғұрлым жоғары болған сайын бағалау соғұрлым төмен болды.
Жоспарлы мәндердің ауытқуын сипаттайтын өлшемдер бойынша бағалаудың қатаң шеңберін атап өту қажет: бір көрсеткіш ауытқуының ең болмағанда 10 % болуы (5-тің) 1 балдан артық болмайтын бағалауын береді. Сондай-ақ, жоспарлы көрсеткіштерді түзетудің объективті қажеттілігі есепке алынбаған, мысалы, есептеу әдістемесі ауысқанда немесе осы көрсеткіштерге әсер ететін немесе есеп берілетін деректер негізінде болатын болмаса саяси шешімдерді немесе нормативтік құқықтық актілерді қабылдаған кезде.
2007 жылдың Тәжірибесі шеңберінде ұсынылатын баяндамалар нәтижелерге бағдарланған бюджеттеу әдістерін меңгеруде қатысушылардың елеулі алға басуын көрсетеді. Басқа жағынан, орта мерзімдегі бюджеттік жоспарлаудың әдістерін бюджеттік жоспарлауды түсінуде және қолдануда проблемалар мен кемістіктер әліде қалып отыр. Көрсеткіштер жүйесін қалыптастыруда байқалатын осындай қателіктердің мысалы ретінде мыналарды көрсетуге болады:
тікелей және түпкілікті нәтижелердің араласуы;
көрсеткіштердің шамадан тыс көп саны;
анықтаушы болып табылатын сыртқы факторлар ықпал ететін көрсеткіштер таңдауы;
ведомстволардың жауапкершілігінен тыс қол жеткізілетін көрсеткіштер таңдауы;
Көрсеткіштерді ұсынудағы жүйеліліктің болмауы.
5.2. Қызмет нәтижелері көрсеткіштерін іске асырудың сыртқы бағалауының шетелдік тәжірибесі
Мемлекеттік бақылау жүйесіне тиімділік аудитін енгізу мемлекеттік шығындардың тек мақсаттылық сипатын ғана емес, сондай-ақ оның нәтижелілігін бағалауды бақылау қажеттілігімен де байланысты.
Бақылаудың ерекше түрі ретіндегі тиімділік аудитінің пайда болуын өткен ғасырдың 70-жылдарына жатқызуға болады, дәл осы кезде мемлекеттік қаржы бақылауының басқарушылық қағидаттарының Лималық декларациясындағы «тиімділік аудиті» термині пайда болды. Декларацияда қаржының аудиттен басқа (қаражатты тиімді пайдалануды мақсатты тексеру және қаржылық есеп беруді жүргізу) маңыздылығы дау туғызбайтын бақылаудың басқа түрі бар – мемлекеттік қаражаттың қаншалықты тиімді және үнемді жұмсалуын анықталады. Мұндай бақылау тек басқарудың ерекше аспектілерін ғана емес, сондай-ақ, барлық басқару қызметін, соның ішінде «ұйымдастыру және әкімшілік жүйелерін» де қамтиды.
Бақылау қызметінің жаңа түрін институтционалдандыру (теориялық-практикалық) біріншіден, дамыған мемлекеттердің экономикасында мемлекеттік қаржылардың ролін арттыру үрдістерімен; екіншіден, мемлекеттік басқару тиімділігінің қажеттілігіне жауап бермейтін тек мемлекеттік қаражатты бөлу және жұмсауға бақылау жүргізілетін мемлекеттік қаржы бақылау жүйесінің дамуымен; үшіншіден, бақылау жүйесінің тиімділігін арттыру, әсіресе ішкі (ведомстволық) қажеттілігімен байланысты.
Аудит қызметтерін іске асыру арқылы мемлекеттік ресурстармен басқару сапасын арттырудың тікелей және жанама әдістері болады. Тікелей әдістер – аудиторлық есеп беру ұсынымдарын енгізу. Жанама әдістер – аудиторлық тексерулер (соның ішінде) көмегімен мемлекеттік ресурстарды тиімді пайдалануды жақсартуға түрткі болатын себептерді жасау. Тиімділік аудитінің қажеттілігі басқару формасының шығындары бойынша тиімді сұраныстардың болуымен байданысты. Сонымен қатар, қаржы талдаушылары мен заң шығарушылар шынайы қаржылық ақпараттарды, сондай-ақ басқару органдары қызметінің көрсеткіштері бойынша ақпараттарды қажет етеді.
Мемлекеттік басқару жүйесіндегі тиімділік аудитінің пайда болуы мемлекеттік шығындардың мақсатты сипатын ғана емес, олардың нәтижелілігін бақылаумен де байланысты. Тиімділік аудиті бақылаудың күрделі және көп жоспарлы құралы болып табылады. Ол мынадай негізгі функциялардан тұрады:
- экономикалық негізділікті, мемлекеттік қаржылық ресурстарды заңды, мақсатты және тиімді пайдалануды бақылау;
- мемлекеттік қаржылық ресурстарды пайдалану нәтижелілігін талдау;
- қаржы саясатының ережелерінде көзделген іске асырулар кезінде мемлекеттік органдар қызметінің тиімділігін, соның ішінде, бюджеттік қаражатты жұмсауды тексеру;
Ресурстарды пайдаланудың тиімділік аудитінің проблемалары ақпараттық-таза, қаржының әр түрлі түрлерін пайдалану саласында экономикалық субъектілердің қызметін шынайы тексеру болып табылады. Тиімділік аудиті бюджеттік процеске бақылауды жандандыруға бағдарланған мемлекеттік бюджет қаражатын (бюджеттік шығындардың тиімділік аудиті) жұмсаудың тиімділік аудитін тек мемлекеттік қаражаттың олардың тұтынушыларға бөлінуі және жеткізілу кезеңінде ғана емес, сондай-ақ тиімділік бағалауын, бюджеттік шығындардың мақсаттылығын және нәтижелілігін қамтитын бақылаудың ерекше түрі болып табылады. Осылайша, экономикалық шешімдердің (қаржылық экономикалық саясаттың жекелеген аспектілері) қабылдануына бақылау олардың нәтижелілігі тұрғысынан қамтамасыз етіледі.
Тиімділік аудиті мемлекеттік қаражатты жұмсаудың мақсатты сипатындағы тексеруінен ерекшеленеді. Бақылаудың осы түрі тек бюджеттік жобалар мен бағдарламалардың нәтижелілігі талдауынан ғана тұрмайды. Қолданыстағы заңнама және мемлекеттің барлық экономикалық саясатының, бюджеттік процестерді жетілдіру бойынша ұсынымдар негізінде мемлекеттік қаражатты тиімсіз пайдалану себептеріне кешенді және тегіс қамтылатын талдау жүргізілуі тиіс.
Бюджеттік жүйе негізінде мемлекеттік қаражатты игеруге ғана емес, нақты және тура нәтижеге бағдарланған болуы қажет, бұл ретте осы жүйеде бюджеттік ұйымдарды ресурстық қамтамасыз ету олардың қызметінің қорытындыларымен байланыста іске асырылады.
Тиімділік аудитін іске асыру үшін мыналар қажет:
- мемлекеттік ресурстарды жұмсаудың тиімділігі туралы билік органдарының есеп беру өлшемдері болатын, есепке алу жүйелерінің қазіргі заманғы талаптарының болуы;
- тиімділік аудитіне өтудің объективті шарттары (құқықтық база, бақылау органдарының жекелеген құқықтарға және өкілеттіктерге ие болуы, әдістемелік қамтамасыз етілуі және білікті мамандардың болуы).
Ресей тәжірибесі
Ресейде қазіргі уақытта ресей мемлекеттілігінің тиімділігін арттырудың стратегиялық міндетіне сәйкес келетін мемлекеттік қаржылық бақылау потенциалы толық көлемде жандандырылып келеді: тиімді басқаруға тиімді бақылаусыз қол жеткізуге болмайды.
Дұрыс жұмсалмаған бюджеттік қаражатты мемлекетке қайтару және қаржылық тәртіпті бұзғандар үшін қылмыстық істерді қозғау қазіргі уақытта Ресей Федерациясы Есеп палатасының маңызды мәселесі ретінде қаралады және бірегей міндеті болып табылады. Оның қызметі қоғамдық ресурстарды басқару барынша ұтымды әрі нәтижелі болуына бағытталуы қажет. Сондықтан Ресей Федерациясы Есеп палатасы 2004 жылы бюджеттік қаражатты пайдаланудың тиімділік аудитіне және тұтас алғанда материалды ресурстарды басқаруға көшті. Тиімділік аудиті бюджеттік бағдарламалардың тиімділігін, нәтижелілігі мен үнемділігін бағалау бөлігі және олардың Ресейдің әлеуметтік-экономикалық жағдайына ықпал етуі дәстүрлі қаржылық аудитті толықтыруы қажеттігін болжайды.
Ресейде бюджеттік процестерге талдау жасау және бақылау жүргізу тәжірибесі әзірше бюджеттік тағайындауларды орындаумен байланысты жерлерде басымдылықты байқауға болады (бұл түрлі бақылау органдары пайдаланатын көптеген әдістемелік ұсынымдарда және құралдарда белгіленген). Бұл жерде қаржы түсуінің көлемдік өлшемдері, бюджеттік тағайындаулар шегінде шығындарды қаржыландыру кезінде министрліктер мен ведомстволар бойынша бюджеттің кассалық орындалыу туралы айтылып отыр (бұл жерде басты нәрсе қаржыландыру көлемінің бюджеттік тағайындаудан ауытқу себебін анықтау болып табылады). Бұл ретте бюджеттің жұмсалу бөлігінің орындалуының іс-тәжірибеде қолданылып жүрген бағалауын бюджеттік қаражатты тиімді пайдаланудың бағалауымен байланыстыру қиын (шығындарды қаржыландыру – инфляция қажеттіліктерінің ауысқан сыртқы себептері бойынша, форс-мажорлық жағдайлар және т.б.) .
Ресейде тиімділік аудитінің пайдалану мүмкіндігін жасау бойынша нақты шаралар әзірлеу бойынша оның енгізілуін тоқтататын себептер туындайды. Атап айтқанда, оларға мыналарды жатқызуға болады:
- реттеудің нарық тетіктеріның жұмыс істеуі кезінде және оларға тиісті мемлекеттік бақылау тетіктерінің айтарлықтай болмауы;
- қаржылық бұзушылықтардың үлкен көлемде болуы, қаражатты мақсатсыз, жартылай криминалды пайдалану, бұлар осы проблемалардың бірінші кезекте шешілуін талап етеді;
- бақылау органдарының функциялары мен өкілеттіктері нақты анықталған қаржылық бақылаудың мемлекеттік жүйесі заңды пысықталмауы;
- Ресей Федерациясы Есеп палатасы қызметінің заңды-құқықтық жоспарында тиімділік аудитін іске асыруда оның мүмкіндіктерінің шектелуі.
2006 жылы РФ Есеп палатасы 6 тиімділік аудитін және 3 бюджеттен тыс қорлардың бюджет орындалуын жүргізді (Зейнетақы қоры, міндетті медициналық сақтандырудың федеральді қоры және әлеуметтік сақтандыру қоры). Ішкі бақылау жүйесінің жағдайы федеральді ведомстволар мен бюджеттен тыс қорларда тексерілген жоқ.
Нидерланды тәжірибесі
Нидерландыда аудит жүйесінде шешуші рольді Аудиторлық палата атқарады. Онда Үкіметтің жылдық есебінде болатын тікелей және түпкілікті нәтижелер туралы ақпарат берілген қаржылық емес ақпараттар сапасы туралы мәселе шығарылуы тиіс. Мұндай жауапкершілік оның Нидерландыдағы мемлекеттік басқару құрылымының сенімді әрі тәуелсіз қатысушысы мәртебесін айғақтайды. Шынында, мұндай оптимизм ақталған жоқ, өйткені заң шығарушылары Аудиторлық палатаны айтарлықтай кең аудит жүйесіне енгізе алған жоқ, қаржылық ақпараттың аудиттік жүйесіне қысқаша шолу жасау осыны куәландырады.
Қаржылық ақпараттың аудиттік жүйесінде Аудиторлық палата екі дәрежелі жүйедегі жоғарғы арбитр болып табылады. Бірінші деңгейде әр министрлікте Ішкі аудит басқарамасы болады. Бұл басқарма ішкі қаржылық аудитпен айналысады және өздерінің қорытындылары жөнінде министрді хабардар етеді. «Бірыңғай аудит» қағидатына сәйкес аудиторлық жүйенің екінші деңгейінде Аудиторлық палата сыртқы аудитті жүргізеді.
Ол ішкі аудит басқармасының аудиторлық қызметін тексереді. Егер Аудиторлық палата олардың істерін дұрыс деп бағаласа, онда олар өздерінің қосымша тексеруін жүргізу үшін ішкі аудит материалдарын пайдаланады. Осылайша, шектелген ресурстарды қолдана отырып, Аудиторлық палата министрліктердің қаржылық есептері бойынша сыртқы аудиторлық қорытынды шығара алады.
Нәтижелер туралы ақпарат аудитін жүргізу осыған ұқсас «бірыңғай аудит» негізінде іске асырылады. Алайда қаржылық емес ақпараттың аудит жүйесінде ішкі аудит басқармаларын есепке алу туралы қазіргі үкіметтік Заңға айтарлықтай мән берілмейді. Олардың міндеттеріне нәтижелер туарлы ақпараттар қандай дәрежеде тексеруге түсетіні мен дұрыс ресімделгендігінің талқылауларын шығаруға келтірген. Бұл ақпараттық жүйенің және/немесе бағалау жүйесінің әдістемелік жөніндегі материалдар жиынтығының ғана болуының өзі оң шешім шығару үшін ішкі аудит басқармаларына жеткілікті негіз береді дегенді білдіреді. Пайдаланылатын әдістеме мен әлеуметтік тиімділік көрсеткіштерін қосу процессін сапсын бағалау Аудиторлық палатаның ерекше құзыретінде қалады.