Особенности оценки исполнения обязанностей государственными служащами

Государственно-служебные  отношения в реальной жизни является преимущественно административными  правоотношениями. Названная особенность является одной из главных в их характеристике.

Государственно-служебные  отношения характеризуются особыми  публичными правами и обязанностями, которыми наделены государственные служащие. Поскольку государственные служащие всегда представляют государственные органы, обеспечивающие практическую реализацию их функций и полномочий, они наделены определенными правами и обязанностями публичного характера.

Государственно-служебные  отношения, преимущественно, представляют собой отношения по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

Государственно-служебные  отношения регулируются нормами  различных отраслей права: конституционного, административного, финансового, уголовного, трудового, гражданского и др. Этот признак вытекает из того, что государственная служба является комплексным правовым институтом.

Большинство государственно-служебных  отношений регулируется нормами  публичного права: конституционного, административного, финансового, криминального. Доля отношений, регулируется нормами частного права - преимущественно трудового - незначительна. При этом следует отметить, что по мере дальнейшего развития государственной службы от правового института в "служебного права" как отрасли права, четкого разграничения публичного и частного права, нормы трудового права перестанут играть существенную роль в правовом регулировании государственно-служебных отношений. Служебное право, безусловно, будет представлять собой важную составную публичного права.

Доминирующая  роль среди государственно-служебных  отношений принадлежит общественным отношениям, связанным с государственным управлением, организацией деятельности, преимущественно, органов исполнительной власти.

Государственно-служебные  отношения характеризуются тем, что одной из сторон, как правило, является физическое лицо, наделенное определенными государственно-властными полномочиями.

Выяснение сущности государственно-служебных отношений  следует продолжить их классификации. Государственно-служебные отношения  можно классифицировать на различные виды в зависимости от основания классификации. Следует отметить, что в теории государственной службы предлагаются различные точки зрения по этому поводу. В частности, А.П. Ноздрачьов выделяет два основных вида государственно-служебных отношений в зависимости от конкретной цели их возникновения, создания и регулирования:

1) отношения,  связанные с организацией государственной  службы. Эти отношения возникают  в связи с: закреплением правового  статуса государственных должностей; установлением юридических требований к государственным должностям; определению способов замещения государственных должностей и установлением условий поступления на государственную службу; ведением личных дел; установлением квалификационных разрядов государственных служащих и т.д.;

2) отношения,  возникающие в процессе практического осуществления государственной службы. К ним следует отнести такие отношения, которые связаны с: поступлением гражданина на государственную службу и назначением на государственную должность; реализацией государственным служащим своих прав и обязанностей; присвоением государственных служащих категорий, рангов, званий; прохождением государственной службы; прекращением государственно-служебных отношений и т.д.

Достаточно  интересной является точка зрения Ю.М. Старилова по поводу классификации государственно-правовых отношений. В частности, в зависимости от структуры правового института государственной службы, он выделяет следующие виды государственно-правовых отношений:

• общественные отношения в сфере кадровой политики;
• общественные отношения по формированию государственно-служебных отношений;
• общественные отношения по практическому функционированию государственной службы;
• общественные отношения по реализации принципов государственной службы;
• общественные отношения по формированию и реализации правового статуса государственного служащего;
• общественные отношения относительно прохождения государственной службы;
• общественные отношения прекращения государственной службы;
• общественные отношения по управлению государственной службой;
• общественные отношения по реформированию государственной службы.

Если взять  за основу классификации государственно-служебных  отношений управленческие отношения и связи, то можно выделить такие виды этих отношений:

• отношения, возникающие между различными звеньями системы исполнительной власти;
• отношения, возникающие между исполнительными органами системы местного самоуправления, а также между ними и вышеназванными субъектами;
• отношения, возникающие в процессе организации и функционирования органов законодательной и судебной власти (так называемые внутриорганизационные отношения).

В зависимости  от вида правовых норм, регулирующих государственно-служебные  отношения, последние можно классифицировать на материальные и процессуальные. Материальные государственно-служебные отношения связанные с: принципами государственной службы; правами и обязанностями государственных служащих; Правоограничения государственных служащих; способами замещения должностей; конкурса; аттестацией подобное. Процессуальные государственно-служебные отношения возникают при поступлении на государственную службу, прохождении государственной службы, присвоении категорий и рангов, проведении дисциплинарного производства и т.п.

Учитывая, что  правовой институт государственной  службы является комплексным институтом, который включает в себя нормы административного, конституционного, финансового, гражданского, трудового, уголовного и других отраслей права, можно выделить государственно-служебные отношения в зависимости от вида той или иной правовой нормы: административные, конституционные, трудовые, финансовые государственно-служебные правоотношения.

Публичные государственно-служебные  отношения - это отношения, которые  регулируются нормами конституционного, административного, финансового, уголовного права, т.е. публичного отраслями права, которые являются приоритетными в их правовом регулировании.

Несколько иной точки зрения придерживается М.И. Иншин, который, рассматривая правоотношения, возникающие в связи с прохождением государственной службы, относит их, преимущественно, к трудовым правоотношениям, т.е. отношений, регламентируемых, в подавляющем большинстве, нормами трудового права. Как представляется, эта точка зрения является дискуссионной из следующих соображений. В юридической науке не вызывает возражений тезис о публичности государственной службы как правового института. Ведь функционирование и реализация государственными органами своих полномочий возможными лишь при условии функционирования государственной службы. Именно государственная служба является правовой формой реализации государственной власти. Публичность государственной службы проявляется в тех основных задачах, которые возлагаются на нее, о чем говорилось выше. Указанное свидетельствует о том, что особенности сферы государственной службы, ее задачи и функции, полномочия и особенности прохождения свидетельствует об особом характере правоотношений, которые возникают при ее функционировании и прохождении. То есть эти правоотношения являются государственно-служебными, которые имеют публичный характер. Несмотря на это есть определенные исключения, касающиеся вопросов :

• прекращение государственно-служебных отношений на общих основаниях, предусмотренных соответствующими статьями КЗоТ Украины;
• применение к государственным служащим дисциплинарных взысканий на общих основаниях, предусмотренных КЗоТ Украины
• пенсионное обеспечение;
• социальные пособия и выплаты.

Конечно, эти  вопросы в настоящее время  регламентируются нормами трудового  права и права человека на социальное обеспечение и это напрямую закреплено в Законе «О государственной службе». Однако, как представляется, частичная  регламентация вопросов прекращения государственно-служебных отношений и привлечении к дисциплинарной ответственности нормами трудового права имеет временный характер и с принятием Законов «Об основах государственной службы», «О государственной службе в органах исполнительной власти», Кодекса поведения государственных служащих эти вопросы должны быть урегулированы исключительно этими законодательными актами. То есть речь идет о необходимости правового регулирования государственно-служебных отношений исключительно нормами публичного права, и в первую очередь, нормами административного права, что вполне соответствует сущности и задачам государственной службы.

1.2. Понятие и структура прохождения  государственной службы

Центральным институтом государственной службы является прохождение государственной службы, в котором отражается сама сущность государственной службы с точки зрения ее реализации. Прохождение государственной службы включает в себя принятие на государственную службу, продвижение по ней служащих, стимулирование их труда, решение других вопросов, связанных со службой. То есть под прохождением подразумеваются определенные юридические факты, характеризующие служебно-правовое положение государственного служащего, который отражается в его личном деле. К таким фактам относятся: замещение более высокой государственной должности, присвоении очередного ранга, увеличение размера денежного содержания; зачисления в кадровый резерв; направление на переподготовку и повышение квалификации; направление на стажировку («временное испытание должности») и др. Таким образом, прохождение государственной службы является длительным процессом, который начинается с момента возникновения государственно-служебных отношений и завершается их прекращением.

В юридической  науке не существует единой точки зрения относительно определения понятия термина "прохождение государственной службы". Так, Д.Н. Бахрах считает, что прохождение государственной службы - это "динамика служебного статуса лица, занимающего государственную должность, т.е. процесс пребывания в должности, его служебная карьера" [15, с. 241]. По мнению Д. М. Овсянко, прохождения государственной службы - это процесс, для государственных служащих, занимающих должности категории "А" и "Б", выражается в последовательной смене этих должностей, начиная с момента поступления на государственную службу и заканчивая освобождением из нее [35, с. 101]. Ю.М. Старилов рассматривает прохождения государственной службы как специфический вид общественной полезной службы и отмечает, что при осуществлении служебной деятельности служащие различных органов вступают в специфические отношения, содержание которых зависит от вида службы и организации или органа, в которых она осуществляется [39, с. 356].

Помимо научных  дискуссий относительно определения  понятия "прохождение государственной службы", в юридической науке высказываются различные соображения относительно элементов прохождения государственной службы [15, с. 243; 35, с. 103; 39, с. 357]. Анализ различных точек зрения по этому вопросу позволяет выделить следующие элементы: установление государственной должности, принятие на службу (путем конкурса, назначения, зачет) принятия государственным служащим присяги; испытательный срок (если он является условием приема на службу); стажировка государственных служащих; переподготовка и повышение квалификации; аттестация; ежегодная оценка качества деятельности государственных служащих; служебная карьера (присвоение очередного ранга, класса, чина); ротация; административное расследование поощрения, ответственность; прекращения государственно-служебных отношений.

1. Государственная должность. Важным элементом прохождения государственной службы является государственная должность, которая предусматривается в штатном расписании государственного органа. Учитывая, что этот вопрос имеет чрезвычайно важное значение для субинститута прохождения государственной службы.

2. Прием на государственную службу. Вопрос вступления на государственную службу фактически является учреждая относительно возникновения государственно-служебных отношений. Безусловно, вопросы понятия и правовой природы государственно-служебных отношений является весьма существенным для административной науки в целом и для института государственной службы, в частности. Относительно способов поступления на государственную службу, следует отметить, что их реализация фактически является одним из элементов реализации права как на государственной службе, так и на прохождение государственной службы.

3. Присяга. Согласно статье 17 Закона «О государственной службе» гражданин Украины, который впервые зачисляется на государственную службу, принимает Присягу такого содержания: "Полностью осознавая свою высокую ответственность, торжественно присягаю, что буду верно служить народу Украины, строго соблюдать Конституцию и законы Украины, содействовать воплощению их в жизнь, укреплять их авторитет, охранять права, свободы и законные интересы граждан, с достоинством нести высокое звание государственного служащего, добросовестно исполнять свои обязанности ". Государственный служащий подписывает текст Присяги, который хранится по месту его работы. О принятии Присяги делается запись в трудовой книжке. Эта статья впервые предусмотрела такое новейшее положение для института государственной службы, как присяга. Следует отметить, что это новейшее положение касается гражданских государственных служащих, поскольку статус государственных служащих специализированной государственной службы (милиция, прокуратура, СБУ и др.). неразрывно связан с присягой. Присяга имеет морально-правовой характер. Моральный аспект присяги проявляется в том, что она направлена ​​на повышение авторитета как государственной службы, так и государственного служащего, возложения на него ощущение значимости выполняемых им публично функций, усиления ответственности за исполнение своих служебных обязанностей. Правовой аспект присяги характеризуется тем, что она влечет за собой определенные юридические последствия. Особенно это касается вопроса возникновения и прекращения государственно-служебных отношений.