Особенности оценки исполнения обязанностей государственными служащами

Современный правовой институт государственной службы - высказывает свои соображения.

В.Б. Аверьянов, - это, прежде всего, система правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе организации самой государственной службы, статуса государственных служащих, гарантий и процедур его реализации, а также механизма прохождения государственной службы. Государственная служба, продолжает ученый, это - комплексный правовой институт, который регулирует организацию и деятельность всех государственных служащих и состоит из правовых норм различных отраслей права. Сложность института государственной службы заключается в том, что: во-первых, он сочетает в себе правовые нормы других отраслей права, во-вторых, состоит из отдельных подинститутов, например, прохождения службы, принципов государственной службы [22, с. 181-182].

Прохождение государственной  службы является центральным институтом в системе государственной службы, благодаря которому практически  реализуется ее основное назначение.

Прохождение государственной  службы - это длительный процесс, который начинается с возникновения государственно-служебных отношений, т.е. с момента замещения лицом государственной должности, с последующим перемещением служащего по службе, проведением оценки и аттестации государственных служащих, и завершается их прекращением.

В целом прохождения госслужбы - это динамика служебного статуса  должностного лица, занимающего должность  на государственной службе, то есть имеет статус "государственного служащего". Это процесс нахождения лица на государственной должности, во время которого она осуществляет определенные властно-распорядительные, консультативно-совещательные или руководящие функции, выполняет возложенные на должность, он ее обнимает, полномочия от имени и по поручению государства, и таким образом осуществляет свою собственную служебную карьеру.

Для раскрытия понятия "прохождение  государственной службы" следует  исходить из функционального содержания государственной службы.

Определение государственной  службы содержит действующий Закон  Украины "О государственной службе": "Государственная служба - это профессиональная деятельность лиц, занимающих должности в государственных органах и их аппарате по практическому выполнению задач и функций государства и получают заработную плату за счет государственных средств "[1].

Закон не содержит конкретизации  цели прохождения государственной  службы. Этой целью является практическое выполнение задач и функций государства  в соответствующей должности государственной службы. Следует отметить, что в новой редакции упомянутого Закона необходимо сделать соответствующее дополнение к определению содержания и цели «прохождения государственной службы».

Одной из сложностей определения специального термина "прохождение государственной службы" является то, что украинская юридическая наука еще не выработала однозначного подхода к определению понятия "прохождения службы".

Д.М. Бахрах небезосновательно  считает, что прохождение государственной службы - это "динамика служебного статуса лица, занимающего государственную должность, т.е. процесс пребывания в должности, его служебная карьера" [15, с. 25]. Своеобразие данного подхода заключается в том, что автор рассматривает не должность государственной службы (как предусмотрено законодательством Украины), а государственную должность (как предусмотрено законодательством Российской Федерации).

Д.М. Овсянко  отмечает, что возникновение, изменение  и прекращение государственно-служебных отношений по прохождению госслужбы связываются действующим российским законодательством и определенными юридическими фактами. Поэтому прохождение госслужбы - это процесс, для государственных служащих, занимающих должности категорий "А" и "Б", выражается в последовательной смене этих должностей, начиная с момента поступления на службу и заканчивая освобождением из него. Однако их правовое положение характеризуется не только замещением должности, но и такими фактическими данными, как квалификационный разряд (например, воинское звание или дипломатический ранг), ученая степень, ученое звание, почетное звание [36, с. 57-58].

Разделяя указанные  подходы, необходимо сказать, что содержанием  прохождения госслужбы является сам процесс прохождения определенных стадий и осуществления определенных процедур пребывания на госслужбе - начиная с принятия на госслужбу и заканчивая прекращением такой службы, с учетом продвижения и перемещения по службе, объема полномочий на конкретной должности в государственном органе или его аппарате.

Л.В. Коваль выделял  институт прохождения госслужбы, но отмечал, что

"В выполнении  управленческих функций, что достигается через реализацию компетенции органа исполнительной власти или полномочий какой-либо другой организации .... практическая же реализация компетенции - есть предмет повседневных забот личного состава органов - профессиональных служащих: государственных служащих, менеджеров, распорядителей, владельцев, уполномоченных ими лиц "[37, с. 234].

В.Л. Романов  рассматривает прохождения любой  службы, в том числе государственной, как механизм карьерного процесса. Характер карьерного процесса зависит, по мнению ученого, во многом от "энергетического питания", поскольку в отношении человека, как центрального субъекта служебной карьеры, источники энергии делятся на "внутренние" и "внешние". Они напрямую зависят от способа деятельности, которым определяются карьерные цели, приемлемые средства и действия людей для достижения этих целей, а также объективными условиями, опосредующие их развитие. К тому же карьерные цели расположены "в зоне пересечения интересов индивида и организации и общества".

С точки зрения личности это важно. Именно этим и объясняется престижность госслужбы, как возможность участия конкретного лица в решении важных государственных дел на уровне «личной соучастия», а также самореализации личности, путем вовлечения в общественно полезную деятельность [38, с. 46].

Б.В. Литов считает, что прохождение службы служащими, их профессиональное развитие и служебно-должностное  продвижение есть и должно быть процессом управляемым [38, с. 39]. Причем регулирующее влияние на него должны иметь как нормы права, так и совокупность факторов организационного порядка. И хотя автор не применяет самого термина "Прохождение государственной службы", он делает вывод, что "изучение правовой и организационной стороны карьерного процесса не только теоретически важное, но и практически необходимым", поскольку без учета их органического единства в полном объеме невозможно представить всю целостность этого процесса, и как следствие этого - невозможно правильно строить кадровую политику государства. Поэтому "только последовательное соблюдение правовых и моральных норм позволяет в полном объеме осуществлять государственный подход в работе с кадрами и обеспечивать продвижение на более высокие должности профессионально подготовленных, компетентных и морально устойчивых кадров "государственного управления [25, с. 102].

Ю.М. Старилов рассматривает  прохождения госслужбы как специфический  вид прохождения общественно полезной службы и отмечает, что при осуществлении служебной деятельности служащие различных органов и организаций вступают в специфические отношения, содержание которых зависит от вида службы и организации или органа, в которых она осуществляется. Так, служебными отношениями являются государственно-служебные правоотношения, а также служебные отношения в общественных объединениях, в органах местного самоуправления. Причем специфика службы как вида деятельности в различных организациях определяется "установкой (определением) в каждом конкретном случае особого правового статуса соответствующего служащего" [40, с. 135].

Наиболее удачным, с точки зрения раскрытия содержания прохождения государственной службы, является определение, предложенное российским ученым В.М. Манохин еще в 1966 г. в работе "Советская государственная служба": госслужащий работает в системе разветвленной государственной организации, в государственном аппарате и различных государственных учреждениях, созданных с целью практического воплощения в жизнь задач, стоящих перед государством. Деятельность госслужащего полностью определяется потребностями государственной организации (госслужбы). Вследствие указанного госслужащий действует всегда по поручению государства и от имени государства [21, с. 24].

По мнению Б.М. Габричидзе и А.Г. Чернявского "прохождение  государственной службы - это процесс  практического служения государству и обществу лица, назначенного на государственную должность государственной службы, выполнение соответствующего вида управленческой или иной государственно-служебной деятельности ". То есть авторы этого определения, прежде подчеркивают публичность государственной службы как человеческой деятельности, которая проявляется в процессе такой службы [43, с. 22-23].

Помимо социально-публичного аспекта прохождения государственной  службы отдельные ученые рассматривают его через служебно-правовое положение государственного служащего. Именно такой точки зрения придерживается, в частности, А.Ф. Ноздрачьов, считая, что "Под прохождением государственной службы имеются в виду определенные юридические факты, характеризующие служебно-правовое положение государственного служащего, который отражается в его личном деле [35, с. 67].

Специфическую концепцию прохождения государственной  службы положено в основу Закона Российской Федерации от 5 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации". В трактовке этого Закона под прохождением государственной службы понимается профессиональная деятельность по обеспечению выполнения полномочий государственных органов. При этом к государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, занимающими государственные должности лишь определенных категорий, определенных в самом законе.

Для выяснения  сущности понятия "прохождение государственной  службы", его следует разграничить с таким понятием, как "служебная карьера". В Законе Украины "О государственной службе" есть специальный раздел, который называется "Служебная карьера." Однако, Закон не дает никакого определения этого понятия, хотя включает в названный раздел: прохождения службы - ст. 24; классификация должностей - ст. 25; ранги государственных служащих - ст. 26; продвижение по службе - ст. 27; кадровый резерв государственной службы - ст. 28; обучения и повышения квалификации государственных служащих - ст. 29. Таким образом, исходя из названия раздела и названия статей, которые включены в этот раздел, можно сделать вывод, что служебная карьера - это совокупность таких понятий, как: прохождения государственной службы + классификация должностей + ранги государственных служащих + продвижения по государственной службе + кадровый резерв + обучение и повышение квалификации государственных служащих. Однако согласиться с такой формой служебной карьеры довольно трудно, поскольку прохождения государственной службы - это не всегда карьера, поскольку карьера - это движение только вперед и каждый раз на перекладину выше.

В то же время, может  иметь место прохождения государственной  службы, но при этом не будет карьерного роста. Представляется, что служебная  карьера - это продвижение по государственной службе, которое является одной из стадий прохождения государственной службы.

С  развитием  государственной службы как правового  института осуществляется дальнейшее становление законодательства о  государственной службе. При этом следует отметить, что отдельные  ученые высказывают мнение по поводу возникновения и развития не только служебного законодательства, но и служебного права как комплексной отрасли права. Такое утверждение, безусловно, требует определенной аргументации, особенно, относительно предмета и метода данной отрасли права. Особое внимание вызывают общественные отношения, возникающие на государственной службе, то есть - государственно-служебные отношения. Их насущность, правовая природа еще недостаточно изучены и исследованы, несмотря на то, что они имеют большое как теоретическое, так и практическое значение.

Поскольку государственная  служба непосредственно связана  с деятельностью государственных органов и, в первую очередь, органов исполнительной власти, государственно-служебные отношения характеризуются рядом признаков, присущих административным правоотношениям. Наряду с этим, они имеют ряд особых признаков, в частности:

Государственно-служебные  отношения - это правовые отношения, предусмотренные законом, то для  их регулирования применяется исключительно  метод законодательного регулирования. Метод договорного регулирования, который является основным в трудовом праве, о государственно-служебных отношений применяться не может, поскольку это обусловлено сущностью этих отношений. В первую очередь это проявляется в том, что эти отношения возникают при реализации публичного, а не частного интереса. Поскольку речь идет о публичном интересе, безусловным является то, что такие отношения должны регулироваться исключительно методом законодательного регулирования, поскольку в отношении государственных органов и их должностных лиц действует принцип "разрешено только то, что предусмотрено законодательством". Относительно метода договорного регулирования по этим отношениям необходимо отметить, что его доля настолько незначительна, что она не может существенно повлиять на природу этих отношений.

Государственно-служебные  отношения - это государственно-правовые "властеотношения". Этот признак проявляется в том, что участники этих правоотношений юридически неравноправными, т.е. одной из сторон всегда подержанный орган или должностное лицо - "начальник", которые наделены определенными государственно-властными полномочиями относительно второй стороны. Вторая сторона, в свою очередь, подчинена первой и обязана выполнять все его предписания и распоряжения. То есть она всегда находится в иерархической подчиненности. Вместе, властеотношения характеризуются и такой особенностью, как наделение государственного служащего определенным объемом государственно-властных полномочий при реализации им своих должностных обязанностей в отношении юридических и физических лиц, что также предполагает неравенство сторон в конкретном правоотношении.