Формы и методы налогового контроля за соблюдением налогоплательщиками налогового законодательства

Налоговая проверка - это специфическая форма налогового контроля, осуществляемая посредством выездных и камеральных налоговых проверок, которые проводятся должностными лицами налоговых органов с целью контроля за соблюдением налогоплательщиками, плательщиками сборов и налоговыми агентами законодательства о налогах и сборах.       

Таким образом, проверки, проводимые иными органами, помимо налоговых, не являются налоговыми проверками по законодательству Российской Федерации.       

Однако при этом важно  помнить, что не все проверки, проводимые налоговыми органами, признаются налоговыми. Именно по этой причине следует принимать  во внимание условие:  целью такой проверки должен быть контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах.       

Значит, проверки, осуществляемые налоговыми органами в силу полномочий, предоставленных им не законодательством  о налогах и сборах, а иными  законодательными актами, в целях  контроля за соблюдением норм иного  законодательства (в частности, законодательства о контрольно-кассовой технике, о  производстве и обороте этилового  спирта), не относятся к налоговым  проверкам и НК РФ не регулируются.        

Именно по причине несоответствия указанному условию с точки зрения законодательства Российской Федерации  о налогах и сборах налоговой  также не является проверка вышестоящими налоговыми органами работы территориальных  налоговых органов, проводимая в  первую очередь с целью контроля за соблюдением законодательства о  налогах и сборах сотрудниками налоговых  органов. Это так называемая контрольная  проверка или ревизия, осуществляемая с соблюдением общих норм о  налоговом контроле, но порядок проведения которой регулируется в основном ведомственными документами с грифом "Для служебного пользования".        

Территориальные налоговые  инспекции в порядке контроля могут быть проверены соответствующим  региональным управлением, а работа региональных управлений проверяется  межрегиональными инспекциями. Проверяющим  ведомством утверждается план контрольной  работы, в котором перечисляются  налоговые инспекции, подлежащие перепроверке. Работу каждого налогового органа стараются  контролировать не реже одного раза в  два-три года.       

Поскольку в п. 1 ст. 87 НК РФ приведен закрытый перечень видов налоговых  проверок, а вышеперечисленные условия  одновременно выполняются только при  проведении выездных и камеральных  налоговых проверок налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых  агентов, другие проверки нельзя назвать  налоговыми с точки зрения законодательства Российской Федерации.       

С определенной долей сожаления  приходится констатировать, что в  НК РФ не раскрываются понятия камеральной  и выездной налоговых проверок.       

Кратко всю вышеизложенную информацию о понятии, видах и  подвидах налоговых проверок можно  представить в виде схемы 1.       

В НК РФ стадии налоговой  проверки специально не выделяются, хотя, если руководствоваться положениями  ст. ст. 88 - 101 НК РФ, и камеральную, и  выездную налоговую проверку можно  представить в виде непрерывного процесса, состоящего из последовательно  идущих друг за другом следующих стадий:

1. Назначение налоговой  проверки. Данную стадию характеризуют  действия или обстоятельства, служащие  основанием для начала налоговой  проверки.

2. Проведение налоговой  проверки. Стадия проведения налоговой  проверки включает в себя совокупность  мероприятий налогового контроля, которые уполномочены осуществлять  сотрудники налоговых органов  в ходе той или иной налоговой  проверки. Завершается эта стадия  либо истечением сроков проведения  налоговой проверки, либо досрочным  окончанием всех необходимых  и заранее спланированных мероприятий.

3. Оформление результатов  налоговой проверки. По окончании  налоговой проверки полученные  результаты следует оформить  в установленном законом порядке,  для того чтобы они в дальнейшем  имели юридическую силу.

4. Рассмотрение материалов  налоговой проверки и вынесение  итогового решения по результатам  такого рассмотрения. Это заключительная  стадия налоговой проверки, суть  которой состоит в том, что  на основе имеющихся материалов  проверки и дополнительно представленных  проверяемым лицом документов  и пояснений решаются принципиальные  вопросы о привлечении его  к налоговой ответственности  либо об отказе в привлечении.  Одновременно с этой стадией  начинается производство по делам  о налоговых правонарушениях,  выявленных в ходе камеральной  или выездной налоговой проверки.        

Как уже отмечалось выше, к сожалению, понятия камеральной  и выездной налоговых проверок на законодательном уровне не раскрываются.        

Для того чтобы найти принципиальные различия между камеральной и  выездной налоговыми проверками необходимо рассмотреть их основные характеристики.

-место проведения налоговой  проверки;

-предмет налоговой проверки;

-срок проведения налоговой  проверки (т.е. ее максимальная  продолжительность).       

Руководствуясь вышеперечисленными основными характеристиками налоговых  проверок, рассмотрев каждую из них  применительно к разным видам  налоговых проверок, можно дать общее  представление о содержании камеральной  налоговой проверки и о выездной налоговой проверке.

Камеральная налоговая проверка        

В последнее время становится очевидным, что камеральная налоговая  проверка является основным и часто  используемым видом налоговых проверок. Камеральная налоговая проверка позволяет выявить налоговые правонарушения на их начальной стадии, предупредить их совершение и обеспечить неотвратимость наступления налоговой ответственности. Особенности процедуры назначения и проведения камеральной налоговой проверки, ее упрощенный характер, делают ее более доступной для сотрудников налоговых органов и дают возможность охватить больше налогоплательщиков. Кроме того, именно камеральные проверки позволяют определить налогоплательщиков, деятельность которых требует более детального анализа. Нормативно-правовая база, регулирующая процедуру проведения камеральных проверок, постоянно совершенствуется, однако многие организационно-правовые проблемы реализации мероприятий камеральных проверок остаются нерешенными. Следует отметить, что в последние годы законодательство о налогах и сборах подверглось существенным изменениям, однако многие проблемы в области правового и организационного обеспечения камеральных проверок так и не были решены, о чем свидетельствует как правоприменительная практика налоговых органов, так и практика арбитражных судов.        

Камеральная налоговая проверка проводится по месту нахождения налогового органа на основе налоговых деклараций и документов о деятельности налогоплательщика  имеющихся у налоговых органов. При этом необходимо иметь в виду, что в соответствии с подп. 2 п. 1 ст. 31 НК РФ проведение налоговых проверок (в том числе камеральных) является правом налогового органа, а не его  обязанностью.       

Провести камеральные  налоговые проверки в отношении  абсолютно каждой налоговой декларации (расчета), подаваемой всеми налогоплательщиками, не представляется возможным с практической точки зрения, т.к. количество сотрудников  налоговых органов, специально уполномоченных проводить такие проверки, в расчете  на одну налоговую инспекцию ограничено в среднем несколькими десятками, а число налогоплательщиков (плательщиков сборов, налоговых агентов), состоящих  на налоговом учете в одной  налоговой инспекции, исчисляется  тысячами, а то и десятками тысяч.        

Именно по этой причине  камеральные налоговые проверки проводятся чаще всего по определенным основаниям, в том числе: заявление  налогоплательщиком (плательщиком сборов, налоговым агентом) налоговых льгот  или вычетов; если проверяемое лицо подпадает под определение основных или крупнейших налогоплательщиков и некоторые другие.       

В последнее время усилился контроль за организациями, указывающими в своей отчетности несоразмерные  убытки, представляющими в налоговые  органы "нулевую" отчетность или  не представляющими отчетность вообще.        

Согласно ст. 88 НК РФ камеральная  налоговая проверка проводится уполномоченными  должностными лицами налогового органа в соответствии с их служебными обязанностями  без какого-либо специального решения  руководителя налогового органа на основе налоговых декларации (расчетов) и  документов, представленных налогоплательщиком. Другие документы о деятельности налогоплательщика, имеющиеся у  налогового органа, могут быть использованы при проведении камеральной налоговой  проверки при условии, что они  получены законно:

- от самого налогоплательщика;

- от различных государственных  органов в соответствии с требованиями  ст. 85 НК РФ и других законодательных  актов;

- налоговыми органами  в ходе проведения мероприятий  налогового контроля       

Срок проведения камеральной  налоговой проверки установлен в  п. 2 ст. 88 НК РФ и, как и прежде, составляет три месяца со дня представления  налогоплательщиком налоговой декларации (расчета) и документов, которые в соответствии с НК РФ должны прилагаться к налоговой декларации (расчету), если законодательством о налогах и сборах не предусмотрены иные сроки. Следует отметить, что до 01.01.2007 срок представления пояснений в ст. 88 НК РФ зафиксирован не был. Судебная практика, формировавшаяся до вступления в силу Федерального закона N 137-ФЗ, указывала, что если налогоплательщику не была предоставлена возможность внести исправления в налоговую декларацию, то это может повлечь в дальнейшем недействительность всех результатов проверки (см. Постановление ФАС Поволжского округа от 30.09.2003 N А57-1246/03-7).       

В данном случае учитывается  дата фактической (а не установленной  законом) сдачи налоговой декларации (расчета) и других документов, подлежащих подаче одновременно с ней, о чем  делается специальная отметка уполномоченным сотрудником налогового органа.       

Предметом камеральной налоговой  проверки является правильность заполнения и своевременность подачи соответствующей  отчетной (налоговой и бухгалтерской) документации.

Проведение камеральной  налоговой проверки       

Специально уполномоченные сотрудники налогового органа должны проводить камеральную налоговую  проверку в полном соответствии с  установленным законодательством  о налогах и сборах порядке.       

Суть камеральной налоговой  проверки заключается в том, что  во время ее проведения сотрудниками налогового органа проверяется:

- полнота представления  налогоплательщиком налоговых деклараций (расчетов) и бухгалтерской отчетности, а также иных документов, предусмотренных  законодательством о налогах  и сборах;

- правильность оформления  представленных документов (наличие  всех необходимых реквизитов, четкость  заполнения и т.д.);

- своевременность представления  налоговой отчетности;

- обоснованность применения  налоговых ставок и льгот (вычетов);

- правильность исчисления  налоговой базы.       

Кроме того, любой камеральной  налоговой проверкой должны выявляться арифметические и технические ошибки в представленной отчетности, сопоставляться показатели налоговой отчетности текущего периода с аналогичными показателями налоговой отчетности предыдущего  отчетного (налогового) периода, сравниваться показатели проверяемой налоговой  декларации с показателями налоговых  деклараций по другим видам налогов  и бухгалтерской отчетностью, проверяться  достоверность показателей налоговой  декларации на основе анализа имеющейся  в налоговом органе информации о  деятельности налогоплательщика.       

Помимо этого, при проведении камеральных налоговых проверок основных и крупнейших налогоплательщиков в обязательном порядке не реже одного раза в квартал (а при проверке других категорий налогоплательщиков - не реже одного раза в год) должен осуществляться анализ соответствия уровня и динамики показателей налоговых деклараций и бухгалтерской отчетности, отражающих объемы производства и реализации продукции, работ и услуг, с уровнем и  динамикой показателей объемов  потребления налогоплательщиком электро- и теплоэнергии, водных, сырьевых и других ресурсов; а также анализ основных показателей финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика в сравнении со средними показателями по группе аналогичных налогоплательщиков.       

В предыдущей редакции ст. 88 НК РФ по сравнению с действующей, в которой также содержалось  подобное правило, не упоминалось даже о сроке внесения необходимых  исправлений налогоплательщиком.       

Фактически данное обстоятельство и неясность формулировок, использованных в старой редакции ст. 88 НК РФ, приводило  к тому, что, как правило, налогоплательщику  вообще не представлялась возможность  внесения исправлений в налоговую  декларацию, т.к. ему не сообщалось об обнаруженных ошибках и несоответствиях, а сразу оформлялось решение  о привлечении к налоговой  ответственности за совершение налогового правонарушения.       

Чаще всего, если решение  о привлечении к налоговой  ответственности выносилось без  сообщения налогоплательщику об обнаруженных ошибках и противоречиях  и если отсутствовало требование о даче пояснений и внесении изменений, в судебном порядке оно признавалось недействительным по причине нарушения  предусмотренного законом права  налогоплательщика внести исправления  в налоговую декларацию, если ошибки и противоречия в ней стали  результатом технической или  арифметической ошибки и не повлекли за собой нарушения законодательства о налогах и сборах