Правотворчество

     Из  конституционного текста недвусмысленно вытекает, что эта обязанность  лежит на инициаторе законопроекта, ибо без такого заключения нельзя вносить законопроект в Думу. Действующий  Регламент Государственной Думы это подтверждает, поскольку заключение Правительства принадлежит к  числу документов, обязательно прилагаемых  к соответствующим законопроектам при их внесении в Думу. 

     Президент РФ уже обращал внимание на то, что  в Федеральном Собрании допускалось  несоблюдение этого положения, и  возвращал принятые таким образом  федеральные законы без рассмотрения по этой причине. 

     Правовое  значение заключения, как свидетельствует  практика, чисто консультативное. Оно  содержательно не связывает ни палаты Федерального Собрания, ни Президента. Однако это совершенно необходимая  для них информация, которая позволяет  судить о том, имеют ли возможные  последствия принятия будущего федерального закона финансовое покрытие из федерального бюджета, да и о самом характере  таких близких и отдаленных последствий  тоже. 

     В этой связи, представляется целесообразным придание заключению Правительства  обязывающего характера, чтобы при  отрицательном заключении законопроект не рассматривался и не принимался Государственной Думой. 

     В-третьих, ч.3 ст.105 Конституции РФ устанавливает срок в соответствии, с которым, принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. 

     Упомянутый  срок начинает течь, по смыслу, на следующий  день после принятия Государственной  Думой федерального закона в третьем  чтении. В течение этого срока  есть возможность окончательно оформить текст принятого федерального закона и постановления о его направлении в Совет Федерации. Правда, в Конституции отсутствует какое бы то ни было официальное толкование относительно того, какие дни имеются в виду - рабочие или календарные, исключается ли из этого срока каникулярное время. Нет такого толкования и в Регламенте Государственной Думы. Если принять во внимание краткость указанного срока, есть основания полагать, что имеются в виду рабочие дни во время сессии. Однако окончательное толкование остается за Конституционным Судом РФ или Законом.  

     В четвертых, как мы уже отметили, «сроки» в современном законодательном процессе – это один из основных неурегулированных вопросов. Также этот вопрос актуален и в отношении срока в соответствии, с которым, президент должен подписать и обнародовать принятый закон (п.1 ст.106 Конституции РФ). 

     Если  считать, что Президент связан 14-дневным  сроком только для подписания федерального закона, то возникает вопрос о том, в течение какого времени после  подписания федеральный закон должен быть обнародован? Непонятно также, входят ли в обозначенные сроки выходные дни? 

     Необходимо  также законодательно разделить  такие термины как «обнародование»  и «опубликование» (или официальное  опубликование), т.к. отдельные законодательные  акты, в частности ФКЗ «О чрезвычайном положении» различает два этих термина. 

     Следует акцентировать внимание и на том, что в практике возникают случаи, когда законодательные акты принимаются  с нарушением конституционных процедур. Так, например, как Федеральное собрание, так и президент периодически пропускали 14-дневный срок, предусмотренный п.4 ст.105, п.2 ст.107, п.2 ст.108 Конституции РФ. Кроме того, в практике палат Федерального Собрания бывали случаи неоднократного голосования по повторно рассматриваемому федеральному закону, если сразу требуемое квалифицированное большинство получить не удается. Конституционность такой практики вызывает сомнения, ибо, по существу, она означает выкручивание рук парламентариям[9]. Возникает логичный вопрос, как быть с законодательными актами, которые приняты с нарушением установленных процедур? Как быть, если, например, при повторном рассмотрении Федерального закона конституционные требования не были соблюдены и Государственной Думой: в нарушение Регламента на заседании палаты не присутствовало необходимое число депутатов и не был соблюден принцип личного голосования депутатов? А ведь такое очень часто случается на практике! 

     Требует разрешения и такой вопрос, как  возможность Президента РФ отказать в подписании законодательного акта в случае его неконституционности. Напомним, что Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 06.04.1998 указал на то, что Президент РФ должен подписать Закон, при этом может обратиться в Конституционный суд РФ. На наш взгляд данная позиция Конституционного суда РФ является спорной (с таким решением Конституционного суда, кстати, не были согласны все судьи). Президент вправе вернуть в палаты Федерального Собрания без подписания и обнародования такой закон, если не считает его принятым в смысле части 1 статьи 107 Конституции. Это право принадлежит Президенту как гаранту Конституции, обязанному обеспечивать все установленные ею законодательные процедуры[10]. 

     Необходимость принятия специального Закона «О законодательной  деятельности в РФ» обуславливается  и тем, что отдельные акты, содержащие нормы направленные на регулирование законодательного процесса противоречат Конституции РФ. Так, в частности ст. 106 Конституции РФ закрепляет, что обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: 

     а) федерального бюджета; 

     б) федеральных налогов и сборов; 

     в) финансового, валютного, кредитного, таможенного  регулирования, денежной эмиссии; 

     г) ратификации и денонсации международных  договоров Российской Федерации; 

     д) статуса и защиты государственной  границы Российской Федерации; 

     е) войны и мира. 

     Между тем, п. 5 ст. 16 Закона «О международных  договорах» предусматривает такую  процедуру внесения международного договора на ратификацию - в порядке  законодательной инициативы. Согласно ей, субъекты права законодательной  инициативы обладают правом представлять в Государственную Думу законопроекты  о ратификации договоров, которые  не вступили в силу, но, согласно Закону от 15 июля 1995 г., подлежат ратификации. В этом случае Государственная Дума направляет законопроект Президенту для  внесения по нему предложений. 

     Данная  норма вторгается в сферу деятельности исполнительной власти по заключению международных договоров и представлению  их на ратификацию. Изложенная процедура, таким образом, устраняет от этого  Совет Федерации вопреки его  конституционным полномочиям, предусмотренным  в п. "г" ст. 106. И кроме того, из Конституции не вытекает обязанности исполнительной власти представлять договор, подлежащий в соответствии с законодательством ратификации, на утверждение Государственной Думы, если она не намерена участвовать в таком договоре. 

     Не  совсем ясна позиция Государственной  Думы, которая в соответствии со своей компетенцией должна принять  закон или отвергнуть законопроект, а не направлять его Президенту[11]. 

     Таким образом, еще раз подчеркнем, что  необходимо принятие специального закона направленного на регулирование  законодательного процесса. Несмотря на то, что законодательный процесс  в нашей стране уже сложился важно  придать ему форму закона, тем  самым консолидировать положения, содержащиеся в толкованиях Конституционного суда РФ, регламентах обоих палат  Федерального собрания РФ. 
 
 
 
 

     [1] Постановление Конституционного  Суда РФ от 23 марта 1995 г. N 1-П  "По делу о толковании части  4 статьи 105 и статьи 106 Конституции  Российской Федерации" // Собрание  законодательства Российской Федерации. - 27 марта 1995 г. - №13. - Ст. 1207. 

     [2] Постановление Конституционного  Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П "По  делу о толковании статей 103 (часть  3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть  2) Конституции Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской  Федерации. - 17 апреля 1995 г. - №16. - Ст. 1451. 

     [3] Постановление Конституционного  Суда РФ от 22 апреля 1996 г. N 10-П "По  делу о толковании отдельных  положений статьи 107 Конституции  Российской Федерации" // Российская  газета. - 5 мая 1996 г. 

     [4] Постановление Конституционного  Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П "По  делу о толковании статей 103 (часть  3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть  2) Конституции Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской  Федерации. - 17 апреля 1995 г. - №16. - Ст. 1451. 

     [5] Федеральный закон от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ "О порядке принятия  и вступления в силу поправок  к Конституции Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской  Федерации. - 9 марта 1998 г. - №10. - Ст. 1146. 

     [6] Постановление Государственной  Думы Федерального Собрания РФ  от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД "О Регламенте  Государственной Думы Федерального  Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской  Федерации. - 16 февраля 1998 г. - №7. - Ст. 801. 

     [7] Постановление Совета Федерации  Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ "О Регламенте  Совета Федерации Федерального  Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской  Федерации. - 18 февраля 2002 г. - №7. - Ст. 635. 

     [8] Постатейный комментарий к Конституции  Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича.-М.:Юрайт-М; Новая Правовая культура. - 2002.- с.457. 

     [9] Постатейный комментарий к Конституции  Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича.-М.:Юрайт-М; Новая Правовая культура. - 2002.- с.459. 

     [10] Особое мнение судьи Конституционного  Суда РФ Э.М.Аметистова // Постановление Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998 г. N 11-П "По делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации, между Государственной Думой и Президентом Российской Федерации об обязанности Президента Российской Федерации подписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации" 

     [11] Постатейный комментарий к Конституции  Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича.-М.:Юрайт-М; Новая Правовая культура. - 2002.- с.462.

     2.3 Особенности референдума как  вида законотворческого процесса  

     В соответствии с законом референдум Российской Федерации - всенародное  голосование граждан Российской Федерации по законопроектам, действующим  законам и другим вопросам государственного значения. Референдум РФ наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа. 

     Референдум  РФ проводится на всей территории РФ на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Каждый участник референдума РФ обладает одним голосом. 

     Вопросы, связанные с подготовкой и  проведением референдума РФ, рассматриваются  избирательными комиссиями, комиссиями по проведению референдума РФ, органами государственной власти и органами местного самоуправления открыто и  гласно. 

     В референдуме РФ имеет право участвовать  каждый гражданин РФ, достигший на день проведения референдума РФ 18 лет. Не имеет права участвовать в  референдуме РФ гражданин РФ, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору  суда. 

     На  референдум РФ в обязательном порядке  выносится вопрос о принятии новой  Конституции РФ. 

     На  референдум РФ не могут выноситься вопросы: 1) изменения статуса субъектов  РФ; 2) досрочного прекращения или  продления срока полномочий Президента РФ, Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а равно  о проведении досрочных выборов  Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ или досрочного формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации либо об отсрочке таких выборов (формирования) и др. 

     Вопросы, выносимые на референдум РФ, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и  гражданина и конституционные гарантии их реализации. 

     Инициатива  проведения референдума РФ принадлежит: 

     1) не менее чем двум миллионам  граждан РФ, имеющих право на  участие в референдуме РФ, при  условии, что на территории  одного субъекта РФ или в  совокупности за пределами территории  РФ проживают не более 10% из  них;