Правотворчество

     С мая 1990 г. по 2003 г. принято почти 1000 законов. Ежемесячно принимается до 2000 разноуровневых нормативных актов. Это намного превосходит прежние темпы законотворчества. 

     Вместе  с тем столь стремительный  темп законотворчества породил ряд  острых противоречий и проблем. 

     Во-первых, действующее законодательство России не всегда является системным: не всегда согласованно действуют акты бывшего  СССР, Российской Федерации и международно-правовые. По-прежнему «сталкиваются» акты разного уровня - законы, акты Президента, Правительства, субъектов Федерации. 

     Во-вторых, порой уже подготовленные нормативные  акты не унифицированы по структуре, не связаны с действующим законодательством. Не всегда в них выдерживаются  стиль изложения и единство терминологии. Имеются случаи несоблюдения обязательного  правила отмены устаревших актов  и их частей, если они противоречат новым законам. В ряде случаев  недавно принятые законы страдают излишней декларативностью предписаний, иногда в них отсутствует эффективный  механизм действия норм закона и обеспечения  их реализации, что отрицательно сказывается  на применении законов[1]. 

     В-третьих, велико число ведомственных актов. В то же время имеются законы, регулирующие мелкие, незначительные вопросы, которые целесообразно  решать подзаконными актами. 

     В четвертых, резко увеличился объем дублирования законодательного материала. По этому поводу В.Б.Исаков, руководитель Правового управления Аппарата Госдумы, пишет: Мы, например, никак не можем убедить разработчиков отраслевых законов "не тащить" в них разделы о социальной защите, пенсионных и налоговых льготах, составляющих предмет специального законодательства[2]. 

     Кроме того, действующие законы изобилуют  иностранными терминами, зачастую федеральные  законы носят декларативный характер. 

     Проблематика  федерального законодательства подчеркивается и в Послании Президента РФ от 19.04.02 «России надо быть сильной и конкурентоспособной».[3] Анализируя качество принятых за последнее  время федеральных законов, В.В. Путин  указал на то, что позитивные результаты в законотворчестве не могут оправдать принятия законов, часто противоречащих друг другу. Одни законы, будучи принятыми, не исполняются. Другие же постоянно подвергаются изменениям, иной раз даже не вступив в силу[4]. 

     К слову сказать, за период с 1990 по 2003 год в действующие и вновь  принимаемые законодательные акты вносились десятки, сотни и тысячи изменений и дополнений. Такие  дополнения, порой, и создавали коллизии и противоречия в практике применения результатов законотворчества. 

     Плохо реализуемое законодательство, порой, превращается в «библиотеку законов», которой никто не пользуется. Неисполнение и нарушение законов стало  трагедией нашего государства. В 2002 г. суды признали недействительными  более 1600 правовых актов. Законодательство должно быть доступным, действующим  и развивающимся, открытым для понимания  и использования всеми гражданами и юридическими лицами, что требует  научного обеспечения и планомерности  развития[5]. 

     Анализ  российского законодательства требует  отметить тенденцию неравномерного развития его отраслей и подотраслей, что затрудняет установление их сбалансированного соотношения. Внутри отраслей наблюдаются как «вакуумы», когда отсутствует регуляция отдельных институтов, так и, напротив, чрезмерное дробление правовых актов и норм, регулирующих отдельные виды отношений. Отсутствие или слабость общей и отраслевых концепций развития законодательства затрудняет разработку научных основ системы законодательства. А ведь это целостная система со своими элементами, их внутренними связями, в которой существуют свои закономерности. Вряд ли нужно поддерживать тенденцию искусственной дифференциации и специализации отраслей и подотраслей [6], поскольку далеко не все традиционные отрасли сложились в обновленном виде. 

     В чем же причины столь серьезных  проблем, противоречий и недостатков? 

     Как подчеркивают исследователи, большинство  указанных проблем законотворческого  процесса и недостатков кроется  в игнорировании правил законодательной  техники. 

     Однако  наряду с субъективными причинами, и в частности, нарушением правил законодательной техники, необходимо выделить и объективные причины, в том числе, стремительные изменения  действительности. В стране появлялись новые общественные отношения, сменялись  старые, в связи с чем, законодатель просто не мог поспеть за изменяющимися  условиями действительности. На наш  взгляд, если и можно было избежать ошибок связанных с законодательной  техникой, то уж уследить за стремительно меняющейся обстановкой в стране просто невозможно. Законодателю приходилось в поспешном порядке «латать дыры, чтобы корабль не затонул», поэтому поспешность, меняющаяся действительность играли не последнюю роль в проблемах связанных с законотворчеством. 

     Но несмотря на проблемы и недостатки законотворчества, можно подчеркнуть и ряд несомненных положительных черт современного законотворчества. 

     Во-первых, за рассматриваемый период создана  надлежащая правовая база основ законотворческого  процесса. Вслед за Конституцией РФ, приняты Федеральные Конституционные  Законы, Регламенты законотворческих органов. Окончательно сформировались все ступени правотворческих  органов как в РФ, так и в субъектах РФ. Четко разделена законотворческая деятельности федерации и ее субъектов. 

     Созданы общие черты законотворческой концепции, которые находят отражение в  ряде нормативных актов. 

     Так, в 2000 году принимается Постановление  Правительства РФ от 15 апреля 2000 г. N 347 "О совершенствовании законопроектной  деятельности Правительства Российской Федерации" (с изменениями от 2 августа 2001 г.)[7]. 

     В целях реализации вышеназванного Постановления  принимаются следующие нормативные  акты: 

     В августе 2001 г. были сформулированы Основные требования к концепции и разработке проектов федеральных законов (утв. постановлением Правительства РФ от 2 августа 2001 г. N 576)[8].  

     В последствии разрабатываются: 

     - Регламент законопроектной деятельности  Министерства юстиции Российской  Федерации (утв. приказом Минюста  РФ от 19 января 2001 г. N 14)[9]. 

     - О взаимодействии Министерства  юстиции РФ и Института законодательства  и сравнительного правоведения  при Правительстве РФ утв. приказ  Минюста РФ и Института законодательства  и сравнительного правоведения  при Правительстве РФ от 10 января 2001 г. N 2/52 "[10] 

     - Методические правила по организации  законопроектной работы федеральных  органов исполнительной власти (утв.  приказом Минюста РФ и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ от 10 января 2001 г. N 3/51)[11]. 

     Во-вторых, в юридической литературе и практике сложились определенные требования к юридической технике. 

     В третьих, в последнее время законотворческие органы РФ уделяют большое внимание юридической форме принимаемых законодательных актов, их простоте, точности и компактности. Более четко и единообразно оформляется структура законов, упрощается стиль изложения нормативных предписаний, упорядочивается терминология. Наблюдается тенденция принятия новой редакции законов, не отвечающих изменившимся условиям, вместо неоднократного внесения в них многочисленных изменений и дополнений. 

     В-четвертых, все чаще в законы стали вводиться  терминологические словари, где  даются определения основных понятий  конкретного нормативного правового  акта. И подобную практику следует  признать положительной, поскольку  в таких словарях законодатель устанавливает  четкое и ясное понимание определенных терминов, тем самым устраняя многозначность толкования правых норм. 

     В последнее время усиливается  тенденция взаимосвязи подразделений  законодательства, что получает выражение, например, в преобладании так называемых комплексных законов, содержащих наборы методов и норм различных отраслей. Ведь одни отрасли выполняют преимущественно  учредительно-легализующие функции, другие - регулирующие, третьи - охранительные. В частности, структура нового Уголовного кодекса строже «привязана» к институтам конституционного, гражданского, финансового, экологического законодательств. Заметным стало и появление суперотраслей и больших нормативных массивов. 

     Проведенный анализ позволяет предвидеть некоторые  общие тенденции и обусловленные  ими возможные сценарии развития законодательства. 

     Вариант первый - ориентация на механическое увеличение количества федеральных законов - не дает необходимых результатов, поскольку  по-прежнему придает им самодовлеющий  характер и отрывает их от целевых  программ и других документов, актов.  

     Вариант второй - параллельное развитие федерального законодательства и законодательства субъектов РФ - может укрепить их законодательную базу, но излишняя стремительность темпов законотворчества затруднит реализацию самих федеральных  законов.  

     Вариант третий - сохранение прежних соотношений  законов, указов и иных подзаконных  актов - может по-прежнему ослаблять  правовую стабильность в стране.  

     Вариант четвертый - игнорирование объема саморегуляции, который будет увеличиваться  по мере укрепления местного самоуправления и институтов прямой демократии, - может  ослабить социальный эффект действия законов.  

     Вариант пятый - недооценка курса на последовательную реализацию законов в их системной  связи - будет усиливать деструктивные  тенденции и приведет к дальнейшему  снижению уровня законности в стране.  

     Нетрудно  заметить, сколь важно оценить  все названные варианты и не поддаться искушению действовать лишь на волне какого-либо одного из них. Системный и аналитический подход к состоянию российского законодательства и тенденциям его развития в целом, а также его отдельных отраслей, подотраслей и институтов требует комплексной, а не односторонней оценки и прогнозов. Это значит, что концепции отраслей законодательства должны обрисовать «вариантную картину» их развития, в тесной связи с тенденциями развития российского законодательства и в контексте социально-экономического и политического развития страны.  

     Системное видение законодательства способствует его планомерному и целенаправленному  развитию и эффективности регулирования  общественных отношений. Нарушение  или недооценка системных основ  законодательства пагубно отражается на уровне как отраслевого, так и  комплексного правового регулирования. Развитие законодательства не сводится к быстрому увеличению его массива, хотя в последние годы в условиях бума законотворчества сформировался  именно такой тип правопонимания. Законодательство трактуется скорее как  процесс законотворчества, когда  все - и депутаты, и ученые, и специалисты, и руководители - одержимы идеей  подготовки и принятия законов. Сам  факт их принятия стал рассматриваться  как синоним эффективности законодательства. 

     Что же касается будущего и современности  законотворческого процесса в Российской Федерации, то на наш взгляд, при  соблюдении правил законодательной  техники, перечисленных проблем  можно легко избежать. В этой связи  процитируем Ю.А. Тихомиров. Автор  выделяет четыре основные направления комплексного применения законодательной техники. 

     Во-первых, систематическое и планомерное  воздействие на законодательную  деятельность, когда с ее помощью  удается тщательно и юридически корректно формировать нормативную ткань будущего закона, проводить юридическую экспертизу с точки зрения соблюдения правил законодательной техники, не допускать и исправлять законодательные ошибки. 

     Во-вторых, законодательная техника оказывает  влияние на правоприменительную  деятельность, способствуя правильному  пониманию смысла законов и содержания правовых норм, верному применению их как основания для издания  подзаконных актов, осуществления  юридических действий, использования  механизма правовой защиты граждан  и юридических лиц. 

     В-третьих, законодательная техника выступает  в качестве средства международного обмена правовой информацией, как способ сближения национальных законодательств  и введения общих и согласованных  юридических режимов. Тем самым  достигается "сопряженность" информационно-правовых технологий обработки, хранения и использования  законодательных массивов в рамках СНГ, Совета Европы, других межгосударственных объединений и международных  организаций. 

     В-четвертых, законодательная техника служит средством обучения основам правотворчества  и правоприменения.