Правотворчество

     Представляется, что наиболее удачными является широкое  понимание правотворчества, т.е. включение  в этот процесс деятельности по подготовке и обсуждению проектов нормативных  актов, в которой участвуют другие государственные органы, общественные организации, широкие круги общественности. На основании такого понимания и более развернутой является классификация стадий правотворческого процесса, предложенная И.Л. Дюрягиным и А.С. Приголкиным. Авторы выделяют стадии двух основных этапов правотворчества: «Первый - предварительное формирование государственной воли, внешне выражается в составлении проекта нормативного акта. Данная ситуация носит подготовительный характер и состоит из действий, которые непосредственно не порождают правовых норм. Она создает основу для последующих стадий, являясь предпосылкой принятия акта. Здесь можно выделить ряд самостоятельных этапов: принятие решения о разработке проекта акта, подготовка проекта, его обсуждение, согласование и доработка. Второй - официальное возведение государственной воли в норму права, т.е. издание нормативного акта. На этом этапе правотворческого процесса решающее значение имеет деятельность самого правотворческого органа. Сюда мы относим внесение проекта на обсуждение правотворческого органа, непосредственное обсуждение проекта, принятие нормативного акта и его опубликование».[8] Перечисленные стадии присущи всем видам правотворчества. Наиболее полно они проявляются при издании законов высшими законодательными органами государства. Эта деятельность наиболее полно моделирует правотворческий процесс, и хотелось бы остановиться более подробно на ней с точки зрения стадийности, как одного из видов правотворчества. 

     Законотворчество  и правотворчество являются отнюдь не синонимами. Как разделяют категории  «система права» и «система законодательства», так и разделяются понятия  правотворчества и законотворчества. Понятие правотворчества мы уже  приводили выше, что же стоит понимать под законотворчеством? 

     Законотворчество - это вид государственной деятельности, посредством которого воля определенной, более или менее многочисленной, группы людей возводится в ранг закона и выражается в норме права  в конкретном источнике права[9]. 

     В отличие от правотворчества, целью  законотворчества является создание закона (законодательного акта). 

     Законотворчество - стержень правотворчества, его важнейшая  составляющая часть, поэтому законотворчеству присущи свойства общие для всех разновидностей правотворчества[10]. 

     Если  правотворчество - это деятельность по подготовке, обсуждению, утверждению  и опубликованию нормативных  актов, совершаемая компетентными  органами, то законотворчество деятельность по подготовке, обсуждению, утверждению  и опубликованию законодательных  актов. 

     Законотворческий  процесс представляет особый вид  деятельности, носящий сугубо интеллектуальный характер, сложный по своему содержанию, осуществляемый в присущих ему формах с использованием специального юридического «инструментария» (методов), регламентированный несколькими видами правил, определяющих порядок подготовки, обсуждения и принятия законопроекта. Сущность законодательного процесса составляет, как отмечалось, формирование государственной воли, выступающей содержанием правовых норм. 
 
 
 
 

     [1] Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника. М.: Прогресс, 1974. С.256. 

     [2] Лукич Р. Методология права-  М.:Прогресс,1981. C.215 

     [3] Приголкин А.С. Процессуальные формы правотворчества./Под ред. П.Е. Недбайло, В.М.Горшенева.- М.:

     Юрид. лит. - 1976. - с.85 

     [4] Проблемы общей теории государства  и права./Нерсесянц В. –М.: 2002. - с. 262 

     [5] Нерсесянц В. указ соч., с. 270 

     [6] Там же. 

     [7] См.: Братко А.Г. ,Лазарев В.В. Источники права: общая теория права и государства: Учебник. /Под ред.

     В.В. Лазарева.- М.: Юрид. лит., I994. С. 123. 

     [8] Дюрягин И.Л, Приголкин А.С. Правотворчество в советском Государстве - М.: Юрид. лит.,1974. - C. I57. 

     [9] Лукашева А.В. Законотворческие  ошибки // Гражданин и право. - №3-4. - 2000г. 

     [10] Мухина Ю. В. .Понятие регионального  законодательного процесса // Юридический  институт ИГУ. - Сибирский Юридический  Вестник. – 2002.

     << Назад    Содержание    Вперед >>

     1.3. Законотворческий процесс  

     Правотворческий и законотворческий процессы, как  мы убедились, соотносятся как общее  и особенное. Но, памятуя о том, что законы занимают в правовой системе  особое положение, мы выделяем в законотворческом процессе ряд характерных признаков. Саму процедуру принятия законов  регулируют правила, закрепленные конституционно. Следует рассмотреть каждую стадию законотворческого процесса более  подробно. 

     Итак, первым этапом законотворческого процесса является подготовка проекта закона. Это, как представляется, наиболее сложный  и ответственный момент создания правового акта. Как уже говорилось, потребность в регулировании  общественных отношений может возникнуть с появлением новых либо существенным изменением старых общественных отношений, что может быть объяснимо меняющейся социально-экономической ситуацией  в государстве. «Как известно, воля законодателя, как бы широко ни трактовалось это понятие, формируется под  воздействием объективных закономерностей. Поэтому осознание объективной необходимости того или иного явления или процесса, его оценка в субъективном сознании, соотнесение с отдаленными и близкими целями, выявление возможности воздействия права на проявление объективных законов, применение соответствующих - правовых форм для реализации принятого решения - все это основные этапы принятия правотворческого решения», так считают авторы книги «Научные основы правотворчества».[1] 

     Принятие  решения о подготовке законопроекта  знаменует собой начало законотворческого  процесса. С принятием такого решения  определяется тема будущего акта, его  общая направленность. Очень много зависит от того, каков законопроект изначально, как подана его основная идея и насколько он соответствует реальным общественным потребностям.  

     По  предлагаемому к разработке законопроекту  предварительно составляется его концепция. В содержание концепции законопроекта  включаются такие параметры как  его общий смысл, основные идеи, характеристика и общий план. В зависимости  от научной обоснованности концепции  определяются сроки принятия акта, проверяется его качество и эффективность. В концепции нормативного акта указывается  также и отнесение его к  определенному иерархическому уровню правовой системы, что представляется особенно важным на данном этапе ее формирования. 

     Сам процесс подготовки проекта законодательного акта складывается из ряда стадий, среди  которых можно выделить: 

     1. Создание концепции будущего  закона; 

     2. Анализ существующих норм, регулирующих  данные отношения и изучение  соответствующего мирового опыта; 

     3. Непосредственная работа над  текстом проекта; 

     4. Экспертиза готового законопроекта. 

     Особое  внимание, на мой взгляд, следует  уделить разработке концепции будущего закона - ее экономическому, социально-политическому  контексту. Найти объективно необходимое  сочетание юридического и практического  содержания акта, что требует привлечения, как юристов, так и специалистов в конкретно необходимых областях знаний (экономистов, социологов, психологов). Безусловно, важно при разработке проекта закона использовать мировой  опыт правового решения данного  вопроса. Но здесь следует избегать копирования иностранных законов  либо международных договоров, что  зачастую и происходит. Содержание закона должно соответствовать объективным  потребностям времени и экономическим  условиям, учитывать национальный менталитет и особенности правоприменения.  

     В процессе составления проектов некоторых  законов возникает необходимость  подготовить другие акты, развивающие  и конкретизирующие закон. Обычно в  тексте основного закона разрешается  вопрос о подготовке и принятии таких  актов, предусматривается пункту с  соответствующим поручением о порядке  их издания. Но это еще не гарантирует  своевременную подготовку всего  комплекса норм для решения конкретного  вопроса. 

     Обсуждение, доработка и согласование проекта - эта стадия, завершающая подготовительный этап. Суть процедуры - обсуждение проекта  рабочей группой с привлечением специалистов-экспертов. Предложения  и замечания, высказанные при  обсуждении, обобщаются, и в соответствии с ними проект окончательно отрабатывается и редактируется.  

     Затем он поступает на рассмотрение того органа или комиссии, которой поручена подготовка проекта и внесение его  на утверждение. 

     Ряд проектов проходит особые, дополнительные стадии подготовки, что обусловлено  их исключительной важностью и значимостью  для регулирования общественных отношений. В практике подготовки законопроекта  нередко используется его всенародное  обсуждение. 

     Подготовка  проекта заканчивается решением органа, его готовившего, о направлении  законопроекта на рассмотрение законотворческого  органа.  

     Факт  внесения выработанного проекта  в законотворческий орган имеет  официальное юридическое значение. С этого момента прекращается первый этап процесса законотворчества - предварительное формирование государственной  воли, и начинается новый этап - закрепление  этой воли в нормах права. Правоотношения по выработке первоначального текста закона на этом этапе исчерпываются, но возникают новые, связанные с  рассмотрением проекта в официальном  порядке и вынесением решения. 

     Утверждение законопроекта является центральной  стадией законотворческого процесса, т.к. именно на этом этапе происходит придание юридического значения правилам, находящимся в тексте законопроекта. Можно выделить четыре основные стадии официального прохождения закона: 

     1. внесение проекта на обсуждение  законотворческого органа, 

     2. непосредственное обсуждение проекта,  

     3. принятие закона,  

     4. его обнародование (опубликование). 

     Стадия  официального внесения законопроекта  в законотворческий орган сводится к направлению полностью готового проекта в законотворческий орган. 

     В юридической литературе принято  выделять два вида официального вынесения  проекта на рассмотрение. 

     Первый - кооперативное внесение, когда  законотворческий орган обязан рассмотреть  поставленный вопрос, т.к. связан волеизъявлением  инициатора проекта. 

     Второй - факультативное внесение, когда от руководства законотворческого  органа зависит, поставить ли в повестку дня внесенный проект или оставить его без рассмотрения, направить  ли для доработки или редактирования.  

     Такая градация необходима для характеристики права законодательной инициативы. В содержании права законодательной  инициативы входят следующие элементы: действие, совершать которое оно  предоставляет возможным, правомочные осуществлять его субъекты, последствия реализации этих действий.  

     По  первому элементу права законодательной  инициативы в специальной литературе высказываются две точки зрения: согласно одной из них, под «правом  законодательной инициативы следует  понимать возможность вносить проект на рассмотрение представительного  органа власти»1. Представители другой точки зрения дают более широкое  толкование. Они включают сюда «право вносить готовые законопроекты  и предложения о разработке и  принятии новых законов, отмене и  изменении действующих».2 

     Определяющим  элементом содержания права законодательной  инициативы является субъектный состав. Установить носителя права законодательной  инициативы несложно. Таковым может  быть любое лицо, орган или организация, наделенная правом вносить законопроекты  в высшей представительный орган  власти и реализующие это право. 

     Сложнее установить, кто является субъектом  в отношении права законодательной  инициативы. Правоотношение законодательной  инициативы как субъективное право  и корреспондирующая ему обязанность  возникает лишь в том случае, когда  внесен законопроект и если к нему приложена, требуемая законодателем  документация. 

     Право законодательной инициативы возникает  только с момента внесения законопроекта. Этому праву соответствует обязанность  законотворческого органа принять  внесенный проект и включить его  рассмотрение в повестку дня ближайшего заседания, рассмотреть его и  принять решение.