Правотворчество

     Таким образом, совершенствование и исполнение правил законодательной (юридической) техники, видится нам базисным направлением законотворческого процесса в Российской Федерации. 
 
 
 
 

     [1] Магомедов С.К. Технико-правовые  аспекты законотворчества // Адвокат. - №7. - июль 2002 г. 

     [2] Исаков В. Подготовка и принятие  законов в правовом государстве:  российские проблемы и решения  // Российская юстиция. - 1997. - N 7. 

     [3] Российская газета, N 71, 19.04.2002.  

     [4] Магомедов С.К. Технико-правовые  аспекты законотворчества // Адвокат. - N 7. - июль 2002 г. – с.52. 

     [5] Тихомиров Ю.А. Действие закона. М.: Известия.№ 132. 2002 

     [6] Такова позиция И.Н. Синюкова, изложенная в его книге "Специализация и унификация российского законодательства" (Саратов, 1993). 

     [7] Постановление Правительства РФ  от 15 апреля 2000 г. N 347 "О совершенствовании  законопроектной деятельности Правительства  Российской Федерации" // Собрание  законодательства Российской Федерации. - 24 апреля 2000 г. - N 17. - Ст. 1877. 

     [8] Постановление Правительства РФ  от 2 августа 2001 г. N 576 "Об утверждении  Основных требований к концепции  и разработке проектов федеральных  законов" // Собрание законодательства  Российской Федерации. - 6 августа  2001 г. - №32. - Ст. 3335. 

     [9] Приказ Минюста РФ от 19 января 2001 г. N 14 "Об утверждении Регламента  законопроектной деятельности Министерства  юстиции Российской Федерации" // Бюллетень Министерства Юстиции  Российской Федерации. - 2001 г. - №3. 

     [10] Приказ Минюста РФ и Института  законодательства и сравнительного  правоведения при Правительстве  РФ от 10 января 2001 г. N 2/52 "О взаимодействии  Министерства юстиции Российской  Федерации и Института законодательства  и сравнительного правоведения  при Правительстве Российской  Федерации" // Бюллетень Министерства  Юстиции Российской Федерации. - N 2. - 2001 г. 

     [11] Приказ Минюста РФ и Института  законодательства и сравнительного  правоведения при Правительстве  РФ от 10 января 2001 г. N 3/51 "Об утверждении  методических правил по организации  законопроектной работы федеральных  органов исполнительной власти"

     2.2 Виды правотворчества в Российской  Федерации. Законотворческий процесс  в Российской Федерации  

     …законодательные  органы должны быть так построены, чтобы  они создали право, действительно  отвечающее нуждам народа. 

     Общая теория права. Элементарный очерк. Профессора Московского Университета В.М. Хвостова. (по изданию 1911 года) 
 

     Правотворчество - богатая по содержанию, сверхсложная деятельность по выработке общих  правил поведения. В зависимости  от субъектов правотворчество подразделяется на такие виды, как: 

     1) непосредственное правотворчество  народа в процессе проведения  референдума; 

     2) правотворчество государственных  органов (например, Государственной  Думы, Правительства РФ); 

     3) правотворчество отдельных должностных  лиц (например, Президента); 

     4) правотворчество органов местного  самоуправления; 

     5) локальное правотворчество (например, на предприятии); 

     6) правотворчество общественных организаций  (например, профсоюзов). 

     В зависимости от значимости правотворчество  делится на: 

     1) законотворчество (правотворчество  высших представительных органов  (парламентов), в процессе которого  издаются нормативные акты высшей  юридической силы - законы, принимаемые  в соответствии с усложненной  процедурой); 

     2) делегированное правотворчество  (нормотворческая деятельность органов  исполнительной власти, прежде всего  правительства, осуществляемая по  поручению парламента); 

     3) подзаконное правотворчество (здесь  нормы права принимаются и  вводятся в действие структурами,  не относящимися к высшим представительным  органам - Президентом, Правительством, министерствами, ведомствами, государственными  комитетами, местными органами государственного  управления, губернаторами, главами  администраций, руководителями предприятий,  учреждений, организаций). 

     Конституция РФ четко определила трех основных участников законодательного процесса: это Президент, Совет Федерации, Государственная Дума. Попытаемся кратко описать каждую из сторон этого треугольника. 

     Согласно  Конституции РФ, право принятия федеральных  и федеральных конституционных  законов принадлежит исключительно  Федеральному Собранию, которое состоит  из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. 

     В Государственной Думе 450 депутатов, из которых 225 имеют мандаты от партий и политических движений и избирались по партийным спискам, а еще 225 проходили  в Думу через одномандатные округа. Все депутаты обладают одинаковыми  полномочиями. 

     В Совете Федерации 178 членов; в него входят по два представителя от каждого  субъекта РФ – глава законодательного (представительного) и глава исполнительного  органа власти, т.е. вакансии в верхней  палате замещаются по должности. В отличие  от депутатов Государственной Думы члены Совета Федерации занимаются законотворчеством лишь эпизодически. 

     Палаты  Федерального Собрания имеют общую  задачу – принятие законов, хотя круг ведения и полномочия каждой палаты при этом различны. 

     Что же касается Президента РФ, то за ним  Конституция закрепила право  подписания и обнародования, принятых двумя палатами законов, тем самым, сделав его полноправным участником законотворческого процесса. 

     Итак, что же следует понимать под законодательным  процессом в Российской Федерации? 

     Действующее законодательство, как Конституция, так и иные законодательные акты, не содержит легального понятия законодательного процесса. Что зачастую, на практике, позволяет давать широкое, ошибочное  понятие законодательному процессу.  

     Основываясь на систематическом анализе норм Конституции РФ, можно дать такое  определение законодательному процессу. 

     Законодательный процесс – это процесс принятия, одобрения и обнародования законов  РФ тремя его участниками: Государственной  Думой, Советом Федерации и Президентом. Центральной идеей законодательного процесса является принцип властного  равновесия трех субъектов законотворчества. Все они участвуют в процессе лишь в той мере, в какой это  предначертано Конституцией (п.п. 1 и 4 ст. 105, п. 4 ст. 107). Благодаря именно этому балансу обеспечивается принятие взвешенных и устраивающих общество решений. 

     Попробуем дать еще одно определение более  близкое к легальному, т.к. им оперирует Конституционный суд РФ в своей деятельности. Логика законодательного процесса, представляет собой конституционно установленный ряд последовательно сменяющих друг друга этапов, и характер возникающих, развивающихся и прекращающихся правоотношений его участников, их взаимных прав и обязанностей, также установленных Конституцией Российской Федерации, направленных на принятие законодательных актов. 

     В большинстве европейских стран, правовой основой законотворческого  процесса является основной закон страны – Конституция. Такой же принцип  заложен и в Конституции РФ, которая определяет субъектов законодательной  деятельности, а также общие вопросы  законотворчества. 

     Однако  с момента принятия Конституции  РФ в 1993 году, вопросов связанных с  законотворческим процессом стало  не меньше чем ранее. Поспешность  принятия и разработки Конституции  отразились на качестве нормативного материала Основного закона в  части положений урегулирующих законотворческий процесс (ст.ст.104-109). 

     Уже через два года спустя принятия Конституции  Конституционный суд РФ осуществляет толкование вышеуказанных статей. В  итоге принимаются четыре Постановления: 

     - О толковании статей 105 и 106 Конституции  Постановление Конституционного  Суда РФ от 23 марта 1995 г. N 1-П[1]; 

     - О толковании части второй  статьи 105 Конституции Постановление  Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П[2]; 

     - О толковании отдельных положений  статьи 107 Конституции Постановление  Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. N 10-П[3]; 

     - О подтверждении обязанностей  Президента РФ, предусмотренных  частью третьей статьи 107 Конституции  РФ Постановление Конституционного  Суда РФ от 6 апреля 1998 г. N 11-П[4]. 

     Таким образом, применение ст.104-109 Конституции  РФ осуществляется через призму толкований осуществленных Конституционным судом  РФ. Что на наш взгляд не является правильным. Отдельные положения  толкований, в литературе носят спорный  характер. Толкования же Конституционного суда фактически выполняют роль закона о законотворчестве. 

     В настоящее время разве что  порядок принятия поправок к Конституции  РФ урегулирован отдельным Федеральным  законом от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ "О  порядке принятия и вступления в  силу поправок к Конституции Российской Федерации"[5]. Все остальные законотворческие процедуры входят в регламенты Федерального собрания РФ: 

     - Регламент Государственной Думы  Федерального Собрания Российской  Федерации (с послед. изм. и доп.) утв. Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД[6]; 

     - Регламент Совета Федерации Федерального  Собрания (с изменениями от 29 марта, 29 мая, 11 декабря 2002 г., 12 февраля 2003 г.) утв. Постановлением Совета  Федерации Федерального Собрания  РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ[7]. 

     Таким образом, фактически, законотворческий процесс строится на толкованиях Конституционного суда РФ и регламентах Федерального собрания РФ, принятых, как раз на основе указанных толкований. 

     Вышесказанное позволяет сделать однозначный  вывод: в настоящее время существует очевидная потребность в законодательном  урегулировании многих важных деталей  этого процесса, однако пока такой  федеральный закон отсутствует. 

     Такой Закон (назовем его условно –  «О законодательной деятельности в  РФ» не только бы дал легальное  понятие законодательной деятельности (и ряда вытекающих понятий), в рамках Закона можно было бы разрешить ряд  проблем и вопросов, накопившихся в законодательном процессе нашей  страны. Конечно же, это могло потребовать внесение изменений и дополнений в Конституцию РФ, но рано или поздно это придется сделать. 

     Какие же дополнения и новшества можно  было бы внести в Закон «О законодательной  деятельности» в РФ? В рамках нашего исследования, мы предлагаем обратить внимание именно на проблемные вопросы  законодательного процесса, не акцентируя внимание на стадиях законодательной  деятельности, последние, подробно описаны  и исследованы в юридической  литературе. 

     Итак, как же можно сделать законодательный  процесс более совершенным? На какие  недочеты и мелочи необходимо обратить внимание законодателю? 

     Во-первых, обратимся к субъектам законодательной  инициативы. Согласно п.1 ст.104 Конституции  право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной  Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам  субъектов Российской Федерации. Право  законодательной инициативы принадлежит  также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения. 

     Между тем, как подчеркивают исследователи (Карпович В.Д.) можно лишь сожалеть, что в число субъектов права законодательной инициативы в Российской Федерации не вошли группы избирателей, что предусмотрено конституциями многих демократических государств мира[8]. 

     Во-вторых, на практике зачастую возникает вопрос о том, кто обращается в Правительство  РФ за заключением. Пункт 3 ст.104 закрепляет, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных  займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие  расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства  Российской Федерации.