Правотворчество

     Столь значительная роль законодательства в  жизни личности и общества предполагает знание, прежде всего, того, каким образом  оно создается, формируется и  развивается, в чем суть законотворчества. Без такого знания исключается сколько-нибудь успешная деятельность по созданию законов  и подзаконных актов. 

     Законотворчество, как и всякое творчество, предполагает у законодателей не только общую  культуру, но требует от них специальных  знаний, определенных навыков овладения  искусством формирования и формулирования законодательных актов. Эти знания в мировой юридической теории и практике именуются законодательной  техникой, представляющей собой определенную систему требований при создании нормативно правовых правил, законов  и подзаконных актов, их систематизации. 

     Успешная  деятельность по созданию законов (иных правовых нормативных актов) зависит прежде всего от правовой культуры законодателя, его подлинно творческого отношения к своей миссии, от владения юридической наукой и приемами законодательной техники. Суть правовой культуры законодателя, как составной части всеобщей культуры, в образе мышления и соответствующего действия, основанного на признании и познании общечеловеческих ценностей права, требований законности и режима правопорядка, в соответствии с которыми осуществляются законотворческая деятельность и правореализующая практика. 

     В культуре законотворчества аккумулируются: разносторонние знания действительности, ее истории и перспектив развития; специальные знания о праве, законе и законодательной технике, умелое их использование в практической деятельности по созданию законов и  их реализации. 

     Динамизм  экономических, политических и социально  культурных потребностей современного общества выдвигает все новые  и новые задачи правового опосредствования соответствующих общественных отношений. Многогранность и глубокая социальная обусловленность этих задач наглядно обнаруживается уже простым перечислением проблем, встающих перед законотворчеством, а именно необходимостью: 

     - исследования различных социальных  факторов, обусловливающих потребность  в нормативно-правовом регулировании  соответствующих общественных отношений; 

     - выявления и тщательного учета  при формировании законов многообразных  интересов социальных и национальных  образований, общественных групп  и общества в целом, их особенностей, обычаев, традиций; 

     - использования в процессе создания  закона соответствующих достижений  науки, техники и культуры; 

     - проведения сравнительного анализа  проектируемого закона не только  с аналогичными установлениями  прошлых и ныне действующих  законодательных систем других  государств, но и с другими  регуляторами общественной жизнедеятельности; 

     - постановки в целесообразных  и возможных случаях специальных  экспериментов для определения  оптимального варианта правового  регулирования соответствующих  групп общественных отношений  и выработки наиболее эффективной  формы правового воздействия  на эти отношения;  

     - определения связи, соответствия  и взаимодействия проектируемого  закона с данной правовой системой  в целом и прежде всего с  Конституцией; 

     - совершенствования организационных  форм, процедуры создания закона  и т.д. 

     Столь объемные и трудоемкие задачи не могут  быть успешно осуществлены без творческого  подхода и решения их законодателем. 

     Законотворчество  характеризуется органическим единством  трех его основных компонентов: познания, деятельности и результата, которые  в своих диалектических взаимопереходах составляют относительно законченный цикл законотворчества, вслед за которым по восходящей линии следуют в той же последовательности аналогичные циклы, образующие в своей целостности систему этого процесса. На самом деле, для того чтобы в законах адекватно отражались происходящие в обществе процессы, надо постоянно обнаруживать, изучать и умело использовать объективные закономерности, направляющие эти процессы. Именно поэтому предпосылкой создания закона является познание тех сложных условий, факторов и обстоятельств, тех развивающихся общественных отношений, правовое регулирование которых диктуется нуждами социального прогресса. 

     Однако  ограничение законотворчества рамками  «чистого» познания, не переходящего в «деятельную сущность», таит в  себе опасность ограничения его  пассивной умозрительностью. За познанием  следует деятельность. Этот переход  не является прямолинейным и одноразовым. Он представляет собой трудоемкое многоступенчатое развертывание и конкретизацию  знания в творчестве необходимых  обществу законов. Лишь после того, как осознаны потребности и цели правового регулирования тех  или иных отношений, законодатель принимает  решение о переходе от познания к  деятельности. Наступает период создания самого закона, разделенный, в свою очередь, на ряд стадий, регулируемых обычно законом и регламентом, установленными процедурами. 

     Если  познание в законотворчестве является процессом преобразования объективной  действительности в факт законодательного сознания и принятия соответствующего решения, то реализация этого решения  в действительность по созданию закона представляет собой обратный процесс  превращения законодательного сознания в объективно существующий закон. Тем  самым, итогом законотворчества, его  продуктом, выступает результат - закон. Но этот итог - лишь промежуточный, первичный  результат, вслед за которым наступает  действие самого закона, заключающееся  в практическом регулировании соответствующих  общественных отношений. Изучение действия закона позволяет определить его  эффективность, целесообразность, научную  обоснованность и т. д., что в свою очередь, воздействует в порядке  обратной связи на законотворческий процесс, позволяет уточнить, откорректировать, дополнить существующее законодательство, повысить его уровень, обогатить  его практическим опытом[1]. 
 
 
 
 

     [1] Гаврилов О. Указ. Соч., с. 400

     1.2. Стадии и структура правотворческого  процесса  

     Закономерно было бы рассматривать правотворчество  как часть процесса правообразования. Правотворчество - сложное социальное явление, имеющее управленческую природу. Это одна из форм государственного руководства обществом. Как любой социальный процесс - это сознательная, целенаправленная деятельность, осуществляемая через право и правовые нормы. Говоря о правотворчестве как о явлении социальном и юридическом, нельзя его ограничить лишь изданием нормативных актов. Оно охватывает более широкий круг процессов: подготовка нормативного акта, выявление потребностей в правовом регулировании тех или иных правообразующих общественных отношений, направление и характер регулирования. 

     «Комплексный  подход к правотворчеству требует  развития реальных связей между различными явлениями, участвующими в формировании права, осуществляющих переход от материальных факторов к сознанию и от него - к  правовым нормам»,[1]- считает А.Нашиц. Правотворчество - основное, начальное звено механизма правового регулирования. Оно начинается тогда, когда необходимость нововведений уже назрела и их направление уже определено общественным развитием. На этом этапе в процесс правообразования вступают компетентные государственные органы.  

     Согласно  традиционной точке зрения, правотворчество - это деятельность государства, направленная на создание юридических норм. Р.Лукич  определяет «правотворчество как комплексную  деятельность, состоящую из операций, которые являются разновидностью умственной деятельности, и каждая из которых, выполняется различными способами  и методами».[2] В этом случае правотворчество  толкуется как юридически неформализованная  деятельность человеческого разума, т.к. она так или иначе, направлена на создание юридических законов. По определению А.С.Пиголкина правотворческий процесс представляет собой «порядок осуществления юридически значимых действий по подготовке, принятию и опубликованию нормативного акта, которые процессуально оформлены, юридически опосредованы, носят официальный характер».[3] 

     В. Нерсесянц придерживается следующего определения правотворчества: «правотворчество есть форма государственной деятельности, направленная на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену».[4] При этом автор подчеркивает, что «главное для правотворчества — выработка и утверждение новых правовых норм. В этом в первую очередь проявляется назначение данной формы государственной деятельности. Другие проявления правотворчества (отмена и изменение действующих норм, совершенствование их редакции) имеют подчиненное, вспомогательное значение для образования развернутой, четко выраженной и внутренне согласованной системы юридических норм».[5] 

     В. Нерсесянц отмечает, что по своей сущности правотворчество есть возведение государственной воли в закон, в имеющие общеобязательное значение юридические предписания.[6] 

     На  основании изложенного попытаемся дать определение правотворчества. На наш взгляд, это организационно-оформленная  деятельность государства по возведению, государственной воли путем выявления  потребностей в нормативно-правовом регулировании общественных отношений  и создания в соответствии с потребностями  новых правовых норм, замена и отмена действующих. 

     Любой процесс, в том числе, и правотворческий, протекает в определенных формах и может быть разбит на стадии (этапы). Становление правовой системы - это  длительный процесс, который происходит поступательно, т.е. через создание отдельных нормативных актов. Нормативный  акт - это завершающее звено и  непосредственный результат правотворческой  деятельности. Соответственно, правотворческий  процесс есть порядок последовательных операций, в результате которых в  правовую систему вливается новый  элемент. Логично было бы сделать  вывод о том, что в процесс  правотворчества не следует включать организационные действия, содействующие  непосредственной правовой работе над  нормативным актом. В частности  к правотворчеству не относится  деятельность по учету, анализу и  обобщению предложений о совершенствовании  законодательства, организационные  мероприятия по совершенствованию  работы правотворческих органов  и т.д.  

     Собственно  правотворчество - это деятельность по подготовке, обсуждению, утверждению  и опубликованию нормативных  актов, совершаемая компетентными  органами. Как любая процессуальная деятельность правотворчество представляет собой официальный порядок осуществления  юридически значимых действий. Соответственно, возникает ряд взаимосвязанных  взаимоотношений, например, правоотношения по поводу подготовки и принятия нормативного акта, т.е. соответствующие права  и обязанности. 

     Как любая процессуальная деятельность правотворчество возникает лишь при наличии определенного юридического факта. Основанием возникновения правотворческого процесса является принятие официального решения о подготовке проекта  нормативного акта. 

     В какой бы форме это решение  не выражалось, оно является юридическим  актом, который создает права  и обязанности. Необходимо ограничить действия, предшествующие правотворческой деятельности от процессуального начала этой деятельности, так как материалы печати, высказывания политических деятелей и научных работников, предложения государственных и общественных организаций о совершенствовании законодательства еще не свидетельствуют о начале правотворческого процесса, т.е. процессуальные отношения не возникают. Подобные предложения являются социально-политическими предпосылками и основаниями правотворческой деятельности. Именно с момента принятия официального решения о подготовке проекта нормативного акта возникает определенное правоотношение, и с этого момента все действия по созданию нормативного акта качественно отличаются от действий, совершавшихся ранее предпосылок. 

     Несмотря  на различные виды и особенности  правотворческого процесса можно выделить общие стадии и принципы. Говоря о стадии правотворческого процесса, определим ее как самостоятельный  этап процедурных действий по формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных  между собой действий, которые  направлены на создание данного нормативного акта. Стадия правотворческой деятельности всегда выступает этапом процесса по подготовке и приданию официального значения нормативному акту. Определение  количества стадий зависит от понимания  сущности правотворческого процесса. Некоторые ученые, определяя правотворчество  как процедуру официального происхождения  проекта нормативного акта в правотворческом  органе, вселяют стадии законодательной  инициативы, обсуждения законопроекта, его принятие и опубликование. Другие, например, А.Г. Братко и В.В. Лазарев, помимо стадии законодательной инициативы выделяют и такие стадии, как «решение компетентного органа о необходимости изучения акта, выработка его проекта, включение в план законопроектных работ и т.п.; разработка проекта нормативного акта и его предварительное обсуждение; рассмотрение проекта нормативного акта в том органе, который уполномочен его принять; принятие нормативного акта; доведение содержания принятого акта до его адресата».[7]