Определение основных тенденций, перспектив и путей оптимизации занятости и трудоустройства

Устранить все негативные моменты, обусловленные отсутствием четкого  разграничения полномочий федеральных  органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления в осуществлении государственной политики в области содействия занятости населения, призван Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (далее - Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ). Одним из актов, в который названным законом внесены изменения, является Закон о занятости. Предусмотренные Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ изменения направлены на передачу отдельных полномочий Российской Федерации органам государственной власти ее субъектов. Внесенные в Закон «О занятости населения РФ» изменения вступили в силу с 1 января 2007 г.⁴³

Так, органам государственной власти субъектов Федерации были переданы полномочия по регистрации граждан в целях содействия им в поиске подходящей работы и безработных граждан, а также полномочия по оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы. Передаче подлежат полномочия по оказанию следующих государственных услуг: содействие гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям - в подборе необходимых работников; информирование о положении на рынке труда; организация профессиональной ориентации граждан в целях выбора сферы деятельности (профессии), трудоустройства, профессионального обучения; психологическая поддержка, профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации безработных граждан; осуществление социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными; организация проведения оплачиваемых общественных работ; организация временного трудоустройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учебы время, безработных граждан, испытывающих трудности в поиске работы, безработных граждан в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущих работу впервые; социальная адаптация безработных граждан на рынке труда; содействие самозанятости населения; выдача работодателям заключений о привлечении и об использовании иностранных работников в соответствии с законодательством о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации; содействие гражданам в переселении для работы в сельской местности.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг  в сфере содействия занятости  населения и защиты от безработицы, является Федеральная служба по труду и занятости. Следует отметить, что возложение на Федеральную службу функций по оказанию государственных услуг не согласуется с отраженной в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с последующими изменениями и дополнениями) концепцией разграничения компетенции между федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами.⁴⁴ В соответствии с данным Указом федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности (п. 3 Указа). Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности (п. 4 Указа). Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору (п. 5 Указа). Таким образом, на Федеральную службу по труду и занятости были возложены несвойственные федеральным службам функции по оказанию государственных услуг.

Решение передать органам государственной  власти субъектов Российской Федерации осуществление таких полномочий Федерации, как регистрация граждан в целях содействия им в поиске подходящей работы и безработных граждан, оказание предусмотренных законодательством государственных услуг в области содействия занятости населения, реализация территориальных программ, предусматривающих мероприятия по содействию занятости населения, включая программы содействия занятости граждан, находящихся под риском увольнения, а также граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы, обобщение практики применения и анализ причин нарушений законодательства о занятости населения, подготовка соответствующих предложений по совершенствованию данного законодательства, имеет, безусловно, положительное значение. Передача функций по оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы на региональный уровень позволит конкретизировать перечень услуг, приблизить эти услуги к населению, а также избежать возложения на федеральную службу несвойственных ей функций по оказанию услуг.

Одним из переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий является организация проведения оплачиваемых общественных работ. По Положению об организации общественных работ общественные работы организуются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по предложению и при участии территориальных органов Федеральной службы по труду и занятости (п. 3 Положения).

К основным полномочиям  Российской Федерации в области  содействия занятости населения, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации относятся:

1) осуществление контроля  за обеспечением государственных  гарантий в области занятости  населения;

2) регистрация граждан  в целях содействия в поиске подходящей работы, а также регистрация безработных граждан;

3) оказание в соответствии  с законодательством о занятости  населения следующих государственных  услуг:

4) содействие гражданам  в поиске подходящей работы, а  работодателям в подборе необходимых  работников;

5) информирование о  положении на рынке труда в  субъекте Российской Федерации;

6) организация ярмарок  вакансий и учебных рабочих  мест;

7) организация профессиональной  ориентации граждан в целях  выбора сферы деятельности (профессии), трудоустройства, профессионального обучения и т.д.

Наличие в законодательстве субъектов Российской Федерации  условий, умаляющих права и свободы  граждан по сравнению с вышестоящим  по юридической силе законодательством, позволяет требовать признания  нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации полностью или в части недействующими или недействительными. Следовательно, субъекты Российской Федерации за счет собственных средств могут создавать более льготный по сравнению с вышестоящим по юридической силе законодательством правовой режим для граждан в области занятости и трудоустройства.⁴⁵ 

В ст. 7.2. Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» органам местного самоуправления предоставлено право участвовать в организации и финансировании проведения общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет. Органы местного самоуправления могут также оказывать содействие органам службы занятости в получении достоверной информации о занятости граждан.⁴⁶

Вносимые в Положение  об организации общественных работ  постановлением Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. N 49⁴⁷ изменения не коснулись полномочий органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления при организации общественных работ. Сохраняющееся в течение длительного времени несоответствие норм Положения об организации общественных работ и ст. 24 Закона Российской Федерации «О занятости населения» создает сложности в правоприменительной практике и должно быть устранено.

К числу полномочий, передаваемых органам государственной власти субъектов Федерации, относится  и полномочие по оказанию содействия гражданам в переселении для  работы в сельской местности.⁴⁸

В соответствии с Законом Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» при отсутствии подходящей работы по месту жительства безработного ему может быть предложено трудоустройство в другой местности. Такой местностью может быть не только сельская, но и любая иная местность (другой населенный пункт по существующему административно-территориальному делению).

Переезд в другую местность по направлению органов  службы занятости хотя и осуществляется только с согласия безработного, по сути, носит для него вынужденный характер, поскольку обусловлен невозможностью трудоустройства по месту жительства в связи с отсутствием подходящей работы. В случае согласия безработного переехать для трудоустройства в другую местность орган службы занятости предоставляет ему компенсацию материальных затрат в порядке, определяемом Правительством РФ. Постановлением Правительства РФ от 21 октября 2005 г. N 633 утверждены Правила компенсации безработным гражданам материальных затрат в связи с направлением на работу или обучение в другую местность по предложению органов службы занятости (далее - Правила). ⁴⁹

При переезде в сельскую местность порядок компенсации  материальных затрат определяется постановлением Правительства РФ от 25 мая 1994 г. N 533 «О льготах для граждан, переселяющихся для работы в сельскую местность»⁵⁰.

Как усматривается из Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, передача органам государственной  власти субъектов РФ полномочий по оказанию содействия гражданам в  переселении для работы в другую (не сельскую) местность не предусмотрена. Эти полномочия сохраняются за федеральными органами службы занятости и являются расходными обязательствами Российской Федерации.

На наш взгляд, такое  законодательное решение не имеет  под собой каких-либо веских оснований. В связи с чем представляется возможным предусмотреть в законе и осуществить передачу органам государственной власти субъектов Федерации полномочий по оказанию содействия гражданам в переселении для работы не только в сельскую, но и в иную местность.

Помимо полномочий по оказанию государственных услуг  в сфере содействия занятости  населения и защиты от безработицы  органам государственной власти субъектов РФ будут переданы полномочия по осуществлению контроля за обеспечением государственных гарантий в области занятости населения, приемом на работу инвалидов в пределах установленной квоты, регистрацией инвалидов в качестве безработных. Поскольку данные полномочия по контролю закрепляются за органами государственной власти субъектов Федерации впервые, пока неясно, каким образом должны осуществляться указанные полномочия и как они будут соотноситься с полномочиями других федеральных органов по надзору и контролю, в частности с полномочиями органов федеральной инспекции труда. По всей видимости, контрольными полномочиями предполагается наделить высший орган в системе органов службы занятости субъектов РФ, который и будет осуществлять контроль за деятельностью нижестоящих органов.

Органам государственной  власти субъектов Федерации передаются полномочия по проверке, выдаче обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений законодательства о занятости  населения, привлечению лиц, нарушивших данное законодательство, к ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также полномочия по принятию мер по устранению обстоятельств и причин выявленных нарушений законодательства о занятости населения и восстановлению нарушенных прав граждан. Осуществление передаваемых полномочий возлагается на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации (п. 2 ст. 15 Закона о занятости в редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ). В то же время аналогичными полномочиями наделена и федеральная инспекция труда. В соответствии со ст. 353 Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197 ⁵¹ федеральная инспекция труда проводит проверки соблюдения законодательства и обследования, а также выдачу обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, привлечении виновных к ответственности (в том числе привлечении к ответственности за отказ в приеме на работу инвалида в пределах установленной квоты, за необоснованный отказ в регистрации инвалида в качестве безработного). В связи с этим возникает вопрос о соотношении компетенции тех и других органов. Действующее законодательство и иные нормативные правовые акты ответ на этот вопрос не содержат, поэтому возникает необходимость в дополнительном нормативном регулировании.⁵²

Итак, важнейшим условием повышения уровня жизни граждан России является сохранение относительной стабильности в сфере занятости.

На ближайший  период основными задачами региональной политики в сфере занятости являются:

- перевод высвобождаемых работников на предприятия развивающихся отраслей, организация профессиональной подготовки кадров для новых прогрессивных производств;

- защита трудовых прав работников несостоятельных предприятий, эффективная поддержка граждан, потерявших работу, их профессиональная переориентация.

В долгосрочной перспективе главным направлением региональной политики в сфере занятости  является создание новых рабочих  мест в развивающихся отраслях, в  потребительской сфере, а также  в организациях рыночной инфраструктуры.

Основная нагрузка в реализации мероприятий по повышению занятости населения ложится на органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Региональная политика в этой сфере заключается в регулировании процесса высвобождения рабочих мест в тех регионах, где в силу структурных особенностей хозяйственного комплекса или изменения государственной экономической политики складывается особенно острая ситуация с занятостью населения, для изменения которой местных сил и возможностей недостаточно. Федеральные органы государственной власти должны активно участвовать в осуществлении мероприятий в сфере занятости в районах концентрации государственных организаций, относящихся к отраслям естественных монополий и военно-промышленного комплекса.

В регионах с  высоким уровнем социальной напряженности необходимо контролировать процесс банкротства убыточных организаций, прибегая в случае необходимости к их целевой поддержке путем выдачи льготных кредитов на развитие производства, дотации на выплату минимальной заработной платы. Особое внимание следует уделять организациям, являющимся основой жизнедеятельности населения малых и средних городов.

В слаборазвитых  районах, где ситуация осложняется  наличием избытка трудовых ресурсов, необходимо оказывать поддержку  развитию мелкотоварного производства как в городской, так и в сельской местности, стимулировать малое предпринимательство в сфере услуг и в агропромышленном комплексе.⁵³

Положительным моментом проведенного перераспределения полномочий является предоставление органам местного самоуправления права участвовать в содействии занятости населения (ст. 7.2 Закона в редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ). Однако, несмотря на наименование ст. 7.2 Закона о занятости: «Участие органов местного самоуправления в содействии занятости», в ее содержании закреплено лишь право этих органов участвовать в организации и финансировании проведения общественных работ. К тому же законодатель ввел, на наш взгляд, ничем не обоснованное сужение возможности участия органов местного самоуправления в проведении общественных работ, предусмотрев их участие в организации и финансировании общественных работ только для двух категорий граждан, а именно для граждан, испытывающих трудности в поиске работы (то есть для перечисленных в абз. 6 п. 2 ст. 5 Закона о занятости граждан), и несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет. Вместе с тем согласно п. 2 ст. 24 Закона о занятости право на участие в общественных работах имеют граждане, зарегистрированные в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, безработные граждане. Преимущественным правом на участие в общественных работах пользуются безработные граждане, не получающие пособия по безработице, безработные граждане, состоящие на учете в органах службы занятости свыше шести месяцев. Следует отметить, что эти граждане не отнесены законодателем к числу граждан, испытывающих трудности в поиске работы.⁵⁴