Особенности внешней политики США на современном этапе

1.2.1. США и палестино-израильское урегулирование

На рубеже веков ближневосточное  направление политики в целом  и проблема урегулирования палестино-израильского конфликта в частности оставались приоритетом для Соединенных Штатов Америки. Как отмечает В. Сатановский, «начало XXI века ознаменовалось в американо-израильских отношениях тремя основными вехами: взаимопроникновением американской и израильской экономической систем, беспрецедентным «участием» США в палестино-израильском урегулировании и жестким политическим давлением администрации США на Израиль в интересах американского ВПК»¹⁶.

При анализе процесса мирного урегулирования можно не без оснований констатировать доминирующую роль США, которые выступают одновременно главным инициатором, катализатором и гарантом переговорного процесса. В этом нет ничего удивительного, учитывая, что США традиционно рассматривается в Израиле в качестве главного гаранта существования государства и экономического партнера номер один.

В начале 1990-х годов  приоритетными вопросами для  администрация Клинтона было решение  внутриполитических проблем. Поэтому  стратегия США по отношению к  Ближнему Востоку формулировалась, как и при прежних администрациях: обеспечение урегулирования палестино-израильского конфликта; поддержание военной, политической и экономической безопасности Израиля как главного после НАТО союзника США в регионе; обеспечение свободной транспортировки ближневосточной нефти; обеспечение доступа американских корпораций к ближневосточным экономическим проектам; подавление угроз, представляемых Ираном, Ираком, и Ливией; обеспечение режима нераспространения оружия массового поражения на Ближнем Востоке; противодействие терроризму и исламскому экстремизму.

Если вспомнить историю взаимоотношений США и стран ближневосточного региона, (как Израиля, так и арабских государств), становится очевидно, что Америка всегда пыталась поддержать баланс между поддержкой Израиля и сохранением ровных отношений с нефтедобывающими арабскими государствами, поскольку это позволяло обеспечивать бесперебойные поставки нефти из региона. Как пишет влиятельный историк, политик и публицист Ш. Телхами, во время Шестидневной войны 1967 г. США впервые осознали, что проблема палестино-израильского урегулирования неразрывно связана с вопросами о  поставках нефти. Тогда впервые арабские государства под руководством Саудовской Аравии ввели эмбарго на экспорт нефти США, требуя, чтобы Америка заставила Израиль покинуть территории, оккупированные во время войны. Именно тогда, пишет Телхами, сфотографировалась аксиома, до сих пор определяющая внешнюю политику США в регионе: мир между арабами и Израилем является одним из ключевых приоритетов американской политики.

Дополнительным фактором, определяющим политику США к Израилю, является позиция представителей Пентагона, которые заинтересованы в сохранении за Израилем особенных военно-политических функций в регионе Ближнего Востока¹⁷. Следует также отметить, что поддержка израильской политики в сфере безопасности определялась группами влияния в США, имеющими значительное финансирование¹⁸.

В начале 1990-х годов  Америка стала фактически инициатором  или, по крайней мере, движущей силой  процесса мирного разрешения арабо-израильского конфликта. США осуществили ряд  дипломатических инициатив для достижения всеобъемлющего мирного урегулирования в ближневосточном регионе.

Успешное завершение операции «Буря в пустыне», а также  оказанная Соединенным Штатам Америки  поддержка Египта и Сирии укрепили позиции США в регионе и  позволили формировать урегулирование палестино-израильского вопроса. В 1991 г. была проведена Мадридская конференция по Ближнему Востоку (МКБВ), созыв которой открыл реальную перспективу решения одного из сложнейших вопросов международных отношений послевоенного периода. Значение конференции было довольно велико, поскольку, несмотря на отсутствие каких-либо значимых результатов, она дала значительный толчок переговорному процессу на Ближнем Востоке.

Пришедший в Белый  дом У. Клинтон постарался не упустить возможности для урегулирования, предоставленные сложившейся в регионе ситуацией.

С 1993 г. начался новый  этап в истории Ближнего Востока: правительство И. Рабина в 1993 г. и  Организации освобождения Палестины (ООП) взаимно признали друг друга  в качестве партнеров по переговорам, а ключевым игроком в процессе ближневосточного урегулирования стали США. Как отмечает Р. Фридман, по мере развития переговорного процесса в период с 1993 по 1995 г. США взяли на себя роль лидера, обеспечивающего работу многосторонних рабочих групп, в которых принимали участие как представители Израиля, так и арабских стран. Как заявил У. Кристофер, все стороны должны сотрудничать, и тогда США смогут действовать как частный посредник. Государственный секретарь США призвал палестинцев и израильтян завершить переговоры в кратчайшие сроки. Кристофер также предупредил, что США могут устраниться от участия в мировых переговорах в случае, если стороны не придут к компромиссу.

В результате усилий американской дипломатии стало возможным подписание соглашения, известного как «Декларация о принципах» или «Осло-1»¹⁹. В 1993 г. состоялась встреча Ясира Арафата и израильского премьера Ицхакл Рабина, прошедшая в присутствии президента У. Клинтона, и завершившаяся «историческим рукопожатием» на лужайке перед Белым домом. Компонсорами выступили США и Россия, завизировав Декларацию и тем самым обеспечив ей своего рода гарантию со стороны двух великих держав²⁰.

Важно, что международное сообщество оказало поддержку палестино-израильскому соглашению, обеспечив дополнительные возможности для его реализации. В октябре 1993г. в Вашингтоне под председательством России и США состоялась международная конференция по экономической поддержке договоренностей между ООП и Израилем. По ее итогам было объявлено о формировании весомо финансово-экономического «пакета» помощи для восстановления экономики оккупированных территорий. В течение ближайших пяти лет было запланировано выделить на эти цели более 2 млрд. долларов.

В 1994 г. в Каире осмолкой блок палестино-израильского соглашения по сектору Газа и Иерихону, которое впоследствии получило название «Соглашение сектора Газа-Иерихона» и «Соглашения о предварительной передаче полномочий и обязанностей», был парафирован. Документы были подписаны также У. Кристофером, главой МИД РФ А.В. Козыревым и президентом Египта X. Мубараком. Таким образом, было положено практическое начало процесса передачи полномочий Палестинской автономии. К осени 1994 г. мирный процесс за три года со времени Мадридской конференции принес достаточно позитивные результаты.

Несмотря на незначительные успехи в практической реализации принятых соглашений, США продолжали предпринимать усилия по достижению мира в качестве одного из коспонсоров и координаторов переговорного процесса. К 1995 г. израильские и палестинские представители завершили переговоры о процессе трехэтапного вывода израильских войск со значительной части «территорий» к середине 1997 г. и проведении в конце 1995 г. - в начале 1996 г. выборов на оккупированных территориях в Совет ПНА. Соответствующий договор, получивший название «Осло-2» (или «Пакетное соглашение»), был подписан в Вашингтоне И. Рабином и Я. Арафатом и завизирован подписями коспонсоров У. Кристофером и А.В. Козыревым. В документе было прописано территориальное разграничение Западного берега на палестинские и израильские «зоны». Тем не менее проблемными оставались вопросы обеспечения безопасности в районах, где должно было осуществляться совместное израильское-палестинское управление, контроля использования незаконно приобретенного оружия и другие²¹.

В сентябре 1995 г. в Вашингтоне было подписано Временное соглашение между ООП и Израилем о распространении власти Палестинской автономии на Западный берег и сектор Газа. Однако соглашение вызвало широкое недовольство экстремистских сил обеих сторон.

Это привело к тому, что за год до выборов президента США 1996 г. палестино-израильский мирный процесс оказался под угрозой, когда израильский религиозный фанатик Игаль Амир убил премьер-министра Израиля Ицхака Рабина, чья деятельность способствовала достижению соглашений по урегулированию.

Убийство И. Рабина привело  к новым парламентским выборам  в Израиле. Основными претендентам на премьерское кресло были действующий  премьер Шимон Перес и лидер  правоцинтристской партии «Ликуд»  Бенъямин Нетаньяху. США, как и лидеры арабских стран, были заинтересованы в победе Переса, считая его последователем Рабина. Фактически, Перес был сторонником мира с арабами, и его партия «авода» не составляла оппозицию к формированию палестинского государства. Однако на выборах, которые состоялись 29 мая 1996 г., победил Нетаньяху, значительно более консервативный политик и сторонник идеи неспешного создания палестинского государства таким образом, чтобы на каждом этапе были соблюдены интересы безопасности Израиля.

Цели США в рамках урегулирования конфликта на Ближнем Востоке накануне президентских выборов 1996 г. были четко сформулированы Робертом Пеллетро, на тот момент занимавшим пост помощника госсекретаря по ближневосточным делам. Ключевым моментом внешней политики США Пеллетро назвал «обеспечение справедливого и продолжительного мира между Израилем и соседними государствами», «укрепление региональной стабильности, обеспечивающей политическое и экономическое развитие». Другими словами, цели, равно как и средства, использовавшиеся американской администрацией для приведения сторон конфликта к мирному урегулированию, оставались неизменными. В то же время Америка все чаще начала прибегать к более жестким методам достижения своих внешнеполитических целей. Примерами могут послужить урегулирование кризиса в бывшей Югославии (1994 - 1995 годы) и принятие Закона о санкциях против Ирана и Ливии (1996 г.).

Призывы к более активному участию США в палестино-израильском урегулировании высказывались и представителями американского экспертного сообщества. В течение 1996 г. Совет по международным отношениям США обсуждали проблему ближневосточной политики США на данном направлении. В итоговом документе говорилось, что два основных принципа политики США перестали «работать»: «преактивный подход ведет лишь к окончательному подрыву доверия к Америке, а сведение роли США к посреднической не заставит стороны вернуться к переговорам». Авторы доклада настаивали на том, что вернуть стороны за стол переговоров можно лишь при более активном участии США, что, в свою очередь, обеспечит поддержку со стороны стран Западной Европы и более сдержанную позицию некоторых арабских монархий.

Так или иначе, палестинско-израильский диалог возобновился лишь в конце 1996 г., а в январе 1997 г. было подписано новое соглашение о постепенной передаче под палестинский контроль города Хеврон («Протокол о выводе израильских войск из города Хеврон») и выводе оттуда большинства израильских войск. Нужно сказать, что У. Кристофер и Д. Росс выступали в качестве посредников в процессе подписания этого документа. В «гарантийном письме» США, приложенном к дальнейшему соглашению, подтверждалось обязательство Израиля провести дополнительную передислокацию в три этапа. Осуществление первоначального этапа было намечено на март 1997 г., а два других планировалось завершить не позднее середины 1998 г. Большую роль в достижении данного соглашения сыграли усилия США, Иордании и Египта, а также четко выраженные позиции России, Франции, Германии и других стран.

Назначение на должность  госсекретаря США в 1997 г. Мадлен Олбрайт  не привело к пересмотру курса в отношении палестино-израильского конфликта. Напротив, будучи убежденной сторонницей необходимости достижения, мирного урегулирования, М. Олбрайт подтвердила готовность США внести свой вклад в продвижение мирного процесса на дипломатическом уровне, а также обеспечивать меры безопасности для выполнения мирных соглашений²². Помощником Госсекретаря США по ближневосточным вопросом стал Марии Ипдик, бывший посол США в Израиле (1995 -1997 годы).

Чтобы преодолеть кризис доверий и вывести палестино-израильские переговоры из тупика, по инициативе США в январе 1998 г. в Вашингтоне состоялись встречи У. Клинтона, Б. Нетаньяху и Я. Арафата. Представители Государственного департамента - США выдвинули схему проведение поэтапного плана передислокации израильских войск при синхронизированном выполнении сторонами своих обязательств по отводу войск и обеспечению мер безопасности. Однако прийти к соглашению не удалось.

Эксперты признают, что  в тот момент мирный процесс, очевидно, зашел и тупик и серьезно подрывал позиции США на Ближнем Востоке. Кроме того, политические позиции самого Клинтона были существенно ослаблены в связи с импичментом. В то же время дружественные США арабские режимы все чаше выражали неодобрение в связи с применением Вашингтоном «двойных стандартов»: оказывая давление на Ирак, но не Израиль. Так или иначе, встреча М. Олбрайт с Б. Нетаньяху и Я. Арафатом в Европе в мае 1998г., на котором государственный секретарь выдвинула обеим сторонам ультиматум о немедленном проведении переговоров, тоже закончилась безрезультатно.

Параллельно У. Клинтон  встретился с Я. Арафатом лично с  тем, чтобы призвать его к осуществлению  более эффективной работы по борьбе с терроризмом. В качестве компромиссного института по контролю палестинских усилий по борьбе с терроризмом была предложена ЦРУ, организация, которой доверяли как израильтяне, так и власть палестинской администрации. Действительно, еще в марте 1998 г. пресс-секретарь ХАМАС отметил эффективность работы ЦРУ, когда он выражал жалобы в связи с тем, что осуществление «военных операций» против Израиля «стало затруднительным» в результате сотрудничества в области безопасности между Палестинской автономией и Израилем, и «в частности после того, как координацию этих усилий начала осуществлять ЦРУ».

Кроме проблем обеспечения  безопасности, связанных с реализацией  палестино-израильского соглашения, существовали реальные опасения относительно способности  Клинтона выступить в качестве достаточно влиятельного посредника, учитывая скандал  по делу М. Левине.