Теоретико-методологические основы управления государственной и муниципальной собственностью

- обеспечивающих общие условия функционирования и воспроизводства производственного капитала (энергетика, транспорт, связь), требующих при их создании крупных капитальных вложений и, как правило, заниженного уровня цен на тарифы и услуги социальной значимости, что поневоле связано с государственными дотациями;

- реализующих государственную экономическую и социальную политику в области охраны окружающей среды, создания дополнительных рабочих мест в трудоизбыточных районах, рационализации размещения производств с целью выравнивания экономического потенциала слаборазвитых регионов, снижения цен на товары и услуги, предоставляемые населению и др.

Государственный сектор в целом является выражением деятельности государства как хозяйствующего субъекта и выполняет ряд функций на финансовом рынке:

- аккумулирует денежные средства и направляет их в сферы, от развития которых зависит экономическая конъюнктура и структура народного хозяйства страны;

- определяет процентные ставки на рынках ссудных капиталов, воздействуя, таким образом, на темпы роста экономики;

- действуя на рынке ценных бумаг, регулирует наличие ликвидных средств в экономике и обеспечивает поступление дополнительных средств в бюджет.

Для большинства стран обычным явлением становится низкая рентабельность государственных и муниципальных предприятий. Основные причины низкой рентабельности государственного сектора:

- специфическая отраслевая структура государственного сектора (объекты сосредоточены в отраслях, невыгодных для частного сектора);

- использование государственных предприятий в качестве рычага государственного регулирования экономики: политика капиталовложений, цен, занятости задается здесь целями экономической политики в области отраслевой и региональной структуры, занятости, развития НИОКР и т.п., оттесняя соображения рентабельности на второй план;

- государственный сектор берет на себя значительные социальные расходы;

- неэффективность управления государственным сектором.

Эффективное управление государственным сектором сводится к получению максимально возможного в количественном и качественном смыслах социального эффекта от деятельности объектов государственного сектора. Основные критерии народнохозяйственной и социальной эффективности государственного сектора:

- обеспеченность общественными благами национальных потребителей;

- вклад государственной собственности, в частности в области инфраструктуры, НИОКР, энергетики, экологии, в снижение его конкурентоспособности;

- вклад государственного сектора в обеспечение национальной безопасности.

2. Собственность как научная категория

В обычном понимании «собственность» означает принадлежность вещей, материальных, духовных, информационных ценностей определенным лицам. В современном значении понятие «собственность» возникло в XVII веке, в период распространения естественного права.

Ранее этим понятием либо не пользовались вообще, либо применяли его в значениях, далеких от современных. Так, например, Аристотель говорил об «имуществе» и о владении им, а не о «собственности». В римскую эпоху был распространен термин «propriatas», с помощью которого принадлежащая кому-либо вещь противопоставлялась другим объектам, которые находились в общем владении. Во времена Юстиниана применялось и понятие «владение» («possedere»), позволяющее различать, что вещь может находиться в чьем-то личном распоряжении либо принадлежать всей совокупности граждан.

XVII век породил два подхода к пониманию сущности понятия «собственность». В рамках первого подхода вызрела концепция частной собственности. Отделялась собственность, происходящая из коммерческой деятельности граждан – частная собственность, от собственности государя как универсальной формы средневековой собственности – публичная собственность. В рамках второго подхода, оказавшегося почти незаметным, зарождалась концепция личной собственности. Отделялась собственность человека, естественным путем возникшая из акта создания вещи или ее приобретения у других людей от собственности, по природе своей находящейся в коллективном владении граждан.

Собственность одновременно и правовая, и экономическая категория.

Правовая основа собственности заключается в наличии юридически установленных прав определенных лиц на обладание вещами, ценностями и вытекающих из этих прав узаконенных возможностей распоряжаться объектами собственности, использовать их по своему усмотрению.

Собственность в юридическом смысле – это отношение между человеком, группой или сообществом людей (субъектом) с одной стороны, и любой субстанцией материального мира (объектом) с другой стороны, закрепленное в постоянном или временном, частичном или полном отчуждении, отсоединении, присвоении объекта субъектом.

Экономическая природа собственности заключается в возможности определенных субъектов извлекать из вещей, имущества полезные свойства, потреблять определенным образом для удовлетворения интересов и желаний, получать выгоду.

Собственность в экономическом смысле – это экономическая власть обладателя над вещами и отношениями, возникающими в связи с их использованием, обеспечивающая обладателю устойчивое и долговременное удовлетворение своих потребностей; право свободно, т.е. в соответствии с самостоятельным решением, распоряжаться экономическими благами и пользоваться экономическими правами.

Специфика экономического содержания собственности:

- собственность не вещь и не просто отношения людей к вещам, а отношения между людьми, которые могут быть связаны с вещами (средствами и результатами производства), причем эти отношения имеют не вещественные, а социально-экономические содержание и формы (соединение с условиями производства, формы доходов и т.п.);

- степень доступа работников к условиям производства (монополизация, равный доступ), которая характеризует социально-экономическое содержание отношений собственности и определяет характер соединения работников и ресурсов, средств производства, а также присвоения результатов труда;

- формы доходов образуют экономическую реализацию собственности и определяются положением субъектов в отношениях собственности.

Отношения собственности – отношения, возникающие между людьми, организациями, органами власти по поводу принадлежности, присвоения, раздела, передачи объектов собственности. Как и любые социальные отношения, данные отношения могут управляться. Сущность управления собственностью – воздействие, оказываемое собственниками, органами государственной власти и самоуправления, иными уполномоченными лицами на процессы, связанные с принадлежностью вещей, имущества и их использованием, а также на участников этих процессов.

Субъект собственности (собственник) – активная сторона отношений собственности, имеющая возможность и право обладания объектом собственности. Объект собственности – пассивная сторона отношений собственности в виде предметов природы, вещества, энергии, информации, имущества, духовных, интеллектуальных ценностей, целиком или в какой-то степени принадлежащих субъекту.

Экономические отношения собственности: отношения присвоения конкретными лицами определенного имущества (материальных благ), влекущее его отчуждение от всех иных лиц и предоставляющие возможности хозяйственного господства над присвоением имуществом, соединенного с необходимостью несения бремени его содержания. Эти отношения составляют материальную основу любого общества.

В литературе выделяют три подхода к отношениям собственности:

Производственный. Объекты собственности рассматриваются как факторы производства; согласно этому, владение факторами производства позволяет распределять результаты производства (землевладелец получает арендную плату за пользование землей, предприниматель – прибыль, наемный работник – заработную плату);

Политический. Владельцы объектов собственности рассматриваются как эксплуататоры наемного труда, поэтому интересы этих владельцев и наемных работников антагонистичны и необходима революция, ликвидирующая частную собственность;

Социализированный. Допускается существование различных форм собственности: частной, как стимулятора эффективного производства, и государственной, как гаранта сфер, представляющих общенародные интересы, обеспечивающей целостность экономики страны, функционирование государственной власти и выполняющей функции производителя общественных благ, непривлекательных для частного бизнеса.

В последнем случае государство, опираясь на многообразие форм собственности, имеет возможности проводить политику социального партнерства и социального согласия. А именно, с одной стороны, средствами антимонопольной политики оно способно ограничить безудержную концентрацию богатства в одних руках, с другой – может оказывать поддержку социально уязвимым слоям населения, способствуя сокращению бедности, укреплению и расширению среднего слоя с достаточно высоким уровнем жизни. 

В рамках правовой науки сформировались два основных направления в понимании права собственности:

- континентальная традиция абсолютизирует концепцию прав собственности на объекты присвоения у одного владельца (Кодекс Наполеона: частная собственность не только «священна и неприкосновенна», но и «едина и неделима»);

- англосаксонская традиция рассматривает расщепление собственности на правомочия нескольких лиц как нормальное функциональное состояние экономики, преследующей цель извлечения максимальной выгоды из благ и ресурсов.

Англосаксонская правовая концепция послужила основой формирования теории прав собственности: в экономике нет абсолютных прав собственности – каждое экономическое решение должно опираться на тот определенный набор прав собственности или «пучок» правомочий, который достаточен и необходим для наиболее выгодной реализации экономического решения.

Классификация прав собственности (А. Оноре): право владения; право пользования; право управления; право на доход; право на капитальную ценность вещи, т.е. абсолютное право на определение дальнейшей судьбы вещи (отчуждение, потребление, «проматывание», уничтожение); право на безопасность, т.е. иммунитет от экспроприации; право на завещание, наследование.

Право собственности характеризуется: бессрочностью; запрещением вредного использования; ответственностью в виде взыскания, т.е. возможностью отбора вещи в уплату долга; остаточным характером, т.е. обязательностью возврата переданных правомочий по истечении срока.

Право собственности может быть рассмотрено:

- в объективном смысле, как совокупность норм, направленных на регулирование отношений собственности средствами гражданского права;

- в субъективном смысле, как право конкретного субъекта использовать имущественные объекты своей властью и в своем интересе на основе и в пределах установленного в государстве правопорядка.

В российском законодательстве право собственности, в рамках его субъективного рассмотрения, означает, что собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

Право владения – предоставленная законом возможность фактического обладания вещью, удержания ее в собственном обладании (исходная форма собственности). Владение охраняется законом, если опирается на предусмотренное законом основание: договор, завещание наследодателя и т.п. Владение выступает статичной характеристикой отношений собственности. Владение, взятое само по себе, не является в полной мере собственностью в социально-экономическом смысле, т.к. владельцы издавна делегировали полномочия распоряжения собственностью управляющим, сохраняя за собой получение доходов от собственности.

Право пользования – возможность эксплуатации имущества, его хозяйственного использования путем извлечения из него полезных свойств, его потребления. Владение и пользование могут соединяться в руках одного субъекта, или разделяться между различными субъектами: пользоваться вещью можно, не будучи собственником, и, наоборот, быть собственником и не пользоваться объектом собственности. Если пользователь не является владельцем объекта собственности, он осуществляет отношение пользователя в течение конкретного, оговоренного срока и на условиях, оговоренных собственником.

Право распоряжения – возможность по своему усмотрению совершать действия, юридически определяющие судьбу имущества (высший способ реализации отношений между объектом и субъектом собственности, дающий субъекту право и возможность использовать его практически любым желаемым образом, вплоть до ликвидации). Способы распоряжения имуществом:

- отчуждение в собственность другим лицам (договор купли-продажи, мены, дарения, займа);

- передача прав владения, пользования, распоряжения при сохранении собственности (доверительное управление);

- передача в залог и обременение другими способами.

Российское законодательство выделяет также право хозяйственного ведения и право оперативного управления.

Право хозяйственного ведения – способ осуществления хозяйственной деятельности государственными и муниципальными унитарными предприятиями с вверенным им имуществом, при котором предприятие владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в соответствии с условиями, предметом и целями деятельности, установленными собственником при передаче имущества предприятию. (Предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника).