Теоретико-методологические основы управления государственной и муниципальной собственностью

Право оперативного управления – особая разновидность вещных прав в гражданском законодательстве, которая принадлежит только юридическому лицу (казенное предприятие, государственное, муниципальное учреждение), не являющемуся собственником, и заключается в возможности использовать закрепленное собственником за данным лицом имущество строго по целевому назначению. (Собственник имущества, закрепленного за казенными предприятиями,  учреждениями, вправе изъять излишнее, неиспользуемое, либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению).

Право собственности – один из видов вещных прав. К другим вещным правам Гражданский кодекс России относит: право пожизненного наследуемого владения и бессрочного пользования; сервитуты (право ограниченного пользования чужим имуществом); право хозяйственного ведения, право оперативного управления, ипотека и т.п.

Юридически правоотношения, возникающие в связи с реализацией прав владения, пользования и распоряжения на имущество, выражены в термине «имущественные права».

Имущественные права – это субъективные права участников гражданских правоотношений, связанные с владением, пользованием и распоряжением имуществом, а также с теми материальными (имущественными) требованиями, которые возникают между участниками гражданского оборота по поводу распределения этого имущества и обмена (товарами, услугами, работами, ценными бумагами, деньгами и др.).

Для управления муниципальной собственностью важно иметь представление о бесхозной вещи – вещи, которая не имеет собственника или собственник которой неизвестен, либо от права собственности на которую собственник отказался.

Право собственности на бесхозные движимые вещи может быть приобретено в силу приобретательной давности (за исключениями, определенными гражданским законодательством – находка, безнадзорные животные, клад).

Бесхозные недвижимые вещи принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество, по заявлению органа местного самоуправления муниципального образования, на территории которого они находятся. По истечении года со дня постановки бесхозной недвижимой вещи на учет, орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на эту вещь. Бесхозная недвижимая вещь, не признанная по решению суда поступившей в муниципальную собственность, может быть вновь принята во владение, пользование и распоряжение оставившим ее собственником, либо приобретена в собственность в силу приобретательной давности.

Приобретательная давность – право приобретения собственности на бесхозное имущество лицом – гражданином или юридическим лицом – не являющимся собственником имущества, но добросовестно, открыто и непрерывно владеющее как своим собственным недвижимым имуществом в течение пятнадцати лет либо иным имуществом в течение пяти лет.

3. Формы собственности

Форма собственности – ее вид, характеризуемый по признаку субъекта собственности; определяет принадлежность различных объектов собственности субъекту единой природы.

Формы собственности рассматриваются в вертикально-историческом и горизонтально-структурном планах.

Вертикально-историческая классификация форм собственности.

Первобытные формы собственности. Права собственности не сформированы; нет институтов и механизмов их распределения и перераспределения (равные права на условия жизни, труд, его результаты);

Античная форма собственности. Характеризуется чрезвычайно высокой концентрацией прав собственности у частных лиц, когда права полной собственности распространялись и на людей;

Феодальная форма собственности. Абсолютные права собственности на условия производства и ограниченные права собственности на людей;

Капиталистическая форма собственности. Юридическое равноправие всех граждан при экономической власти одних и экономической зависимости других (освобождение от личной зависимости).

В постиндустриальном обществе происходит распределение прав абсолютной частной собственности и все большее разнообразие комбинаций прав между различными экономическими агентами.

Горизонтально-структурная классификация форм собственности:

1. Частная собственность. Отдельные люди относятся к имуществу как личному источнику богатства.

Может быть:

- собственность на средства производства человека, который трудится сам (крестьяне, ремесленники);

- собственность на вещественные условия производства человека, применяющего чужой труд.

2. Общая собственность. Коллективное присвоение в виде общей долевой и общей совместной собственности.

Общая долевая собственность имеет следующие отличительные черты:

- образуется путем объединения частных вкладов (долей), которые вносят все участники в общее имущество:

- используется в общих интересах владельцев и под единым контролем и управлением; как правило, предусматривается определенное участие каждого участника объединения в хозяйственном использовании совместного имущества и в управлении собственностью;

- конечные результаты экономической реализации общей долевой собственности распределяются между участниками коллективного хозяйства с учетом доли собственности каждого из них (хозяйственное товарищество, акционерное общество, производственный кооператив, хозяйственные объединения, совместные предприятия)

Общая совместная собственность имеет следующие отличительные черты:

- все объединенные люди относятся к решающим средствам производства или другим жизненным средствам как к совместно и нераздельно им принадлежащим (устанавливается неразрывное единство и равенство собственников);

- изначально не определяется доля имущества, принадлежащая каждому собственнику;

- участник общей совместной собственности не может по своему усмотрению присвоить и использовать в хозяйственных целях какую-то часть общего имущества;

- общий доход от хозяйственного использования общей совместной собственности распределяется между ее участниками или в равных долях, или в зависимости от трудового вклада каждого в коллективные результаты;

- если участники общей совместной собственности сообща владеют и пользуются общим имуществом, то распоряжение имуществом осуществляется по согласию всех участников (крестьянское или фермерское хозяйство, общая семейная собственность, государственная, муниципальная собственность).

3. Общественная собственность – это собственность, принадлежащая социальному сообществу как юридическому лицу, владение, пользование и распоряжение которой определяется законом, общественным договором, уставом сообщества и т.п. Доход от использования этой собственности идет на достижение целей сообщества и не распределяется по его членам.

В литературе используются и иные классификации форм собственности.

4. Субъекты права собственности. Государственная и муниципальная собственность.

Субъектами права собственности в России являются:

- граждане (люди как субъекты гражданских прав и обязанностей);

- юридические лица;

- Российская Федерация;

- субъекты Российской Федерации;

- муниципальные образования.

Государственная и муниципальная формы собственности возникли в результате обобществления природных богатств, материально-вещественных средств производства, предметов потребления денежных средств. Выведение этих объектов из частной собственности, передача прав управления ими в руки органов государственной  и муниципальной власти, действующих от имени народа, составляют суть этих форм собственности. Причем расчленение на государственную и муниципальную формы собственности отчасти обусловлено политическими и социальными факторами, а не экономическими. Выделение муниципальной собственности позволяет приблизить непосредственно к населению управление объектами, обеспечивающими повседневные нужды граждан.

Российская Федерация и субъекты Российской Федерации пользуются правом государственной собственности. Муниципальные образования пользуются правом муниципальной собственности.

Российская Федерация и ее субъекты являются особыми субъектами права собственности, т.к. их органы государственной власти устанавливают объем и содержание законодательного регулирования права собственности, включая пределы владения, пользования и распоряжения государственной и муниципальной собственностью.

В рамках права государственной собственности к государственной собственности в Российской Федерации относится:

- имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации – федеральная собственность;

- имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации – собственность субъектов Российской Федерации;

- земли и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц, муниципальных образований.             

Содержание права государственной собственности:

- права собственника от имени Российской Федерации и ее субъектов осуществляют органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов;

- государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица, граждане могут выступать в случаях и в порядке, предусмотренных федеральным законодательством, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ по их специальному поручению и от их имени;

- имущество, находящееся в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение на праве хозяйственного ведения (государственные унитарные предприятия) и праве оперативного управления (государственные казенные предприятия и учреждения);

- средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну субъекта РФ;

- отнесение государственного имущества к федеральной собственности и собственности субъектов РФ осуществляется в порядке, установленном законом.

Тем самым,  государственная собственность подразделяется на две части; государственную казну и имущество, закрепленное за государственными унитарными предприятиями и учреждениями. В соответствии с этим можно говорить об осуществлении права государственной собственности в отношении собственности казны и  государственной собственности, закрепленной за унитарными предприятиями и учреждениями как самостоятельными юридическими лицами.

Исторически государственная собственность порождена необходимостью государства, как особого аппарата власти и управления, выполнять специальные функции защиты существующего социально-экономического строя. Для выполнения этих функций государство должно было располагать имуществом и доходами, которые требовались для материального содержания органов государственной власти, органов охраны правопорядка, армии, судов и т.п. Это была государственная собственность в ее простом и чистом виде, главное место в которой занимало денежное содержание казны и государственного бюджета.

Сегодня государство располагает не только денежными средствами и имуществом. Государственный сектор экономики включает в себя предприятия и учреждения, производящие различные товары и услуги. Следовательно, государство стало субъектом экономической деятельности. Если государство, как политическая система, ничего материального не создает, то, как субъект экономической деятельности государство производит товары и услуги и получает доходы.

Государственная собственность включает в себя и многообразные, взаимосвязанные иерархические отношения:

- отношения между органами государственной власти и управления, которые связаны с владением, пользованием и распоряжением государственным имуществом, утверждением, наполнением и исполнением бюджета государства;

- отношения между центральными и региональными органами власти и управления, включая их территориальные органы;

- отношения между аппаратом государства и государственными предприятиями и учреждениями как реальными производителями товаров, работ и услуг.

Так как государство представляет собой особый аппарат, имеющий специфические интересы, управление государственной собственностью не может отвечать интересам каждого. Более того, государственная собственность не всегда служит исключительно «интересам всего народа». У государства, обладающего собственностью, формируются интересы, отличные от интересов других собственников. Поэтому государственная собственность не всегда может иметь общенародный характер: она выражает отношения, участники которых находятся в неравном положении и в неодинаковой мере удовлетворяют свои потребности путем реального использования объектов государственной собственности.

Имеется точка зрения, согласно которой следует различать:

- государственную собственность: то, что служит материально-технической базой функционирования государственной власти, государственного управления, других государственных органов и учреждений;