Теоретико-методологические основы управления государственной и муниципальной собственностью

- общенародную собственность: общенациональное достояние, находящееся в доверительном управлении государственных органов власти и управления (объекты общенациональной собственности не должны передаваться в частную собственность, а лишь передаваться в частичное пользование на платной основе).

К общенародной собственности предлагается относить, прежде всего, природные ресурсы – землю, водные объекты, минеральные, топливно-энергетические, лесные ресурсы, естественную флору и фауну и т.п. Что касается природных богатств, не вовлеченных в общественное производство, то они являются, скорее, общенародным достоянием. 

В рамках права муниципальной собственности к муниципальной собственности в России относится:

- имущество, принадлежащее на праве собственности сельским и городским поселениям;

- имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным районам;

- имущество, принадлежащее на праве собственности городским округам.

Таким образом, основными признаками муниципальной собственности признаются ее вещный состав и принадлежность к муниципальному образованию. Основным субъектом права муниципальной собственности, согласно Конституции России, является население муниципального образования, владеющее, пользующееся и распоряжающееся муниципальной собственностью.

Содержание права муниципальной собственности:

- от имени муниципальных образований права собственника осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной уставами муниципальных образований;

- в случаях и в порядке, предусмотренных нормативными актами муниципальных образований по их специальному поручению от их имени могут выступать органы государственной власти, органы местного самоуправления других муниципальных образований, а также юридические лица, граждане;

- имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение на праве хозяйственного ведения (муниципальные унитарные предприятия) и праве оперативного управления (муниципальные казенные предприятия, учреждения);

- средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего муниципального образования.

Тем самым,  муниципальная собственность подразделяется на две части; муниципальную казну и имущество, закрепленное за муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями. В соответствии с этим можно говорить об осуществлении права муниципальной собственности в отношении собственности казны и  муниципальной собственности, закрепленной за унитарными предприятиями и учреждениями как самостоятельными юридическими лицами.

Муниципальная собственность включает в себя и многообразные, взаимосвязанные иерархические отношения:

- отношения между органами местного самоуправления и муниципального управления, которые связаны с владением, пользованием и распоряжением муниципальным имуществом, утверждением, наполнением и исполнением местного бюджета, прежде всего представительным и исполнительными;

- отношения между органами местного самоуправления и муниципального управления сельских и городских поселений и муниципальных районов, в которые они входят;

- отношения между аппаратом исполнительных органов местного самоуправления, муниципального управления и муниципальными предприятиями и учреждениями как реальными производителями товаров, работ и услуг.

5. Порядок разграничения собственности по уровням управления

Порядок отнесения государственного имущества к разным уровням Федерации должен устанавливаться специальным законом. Однако долгое время сохраняло силу Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».  Согласно этому документу все государственное имущество, за исключением прямо определенного в качестве муниципальной собственности, считалось федеральным. Федеральное имущество, в свою очередь, разделялось на исключительно федеральное и имущество, которое может быть передано в собственность субъектов Российской Федерации. Объекты государственной собственности, прямо не упомянутые ни в одном из приложений Постановления, могли передаваться в собственность субъектов Российской Федерации после специального обращения по этому поводу высших региональных органов государственной власти.

В настоящее время, законодательно определено следующее разграничение собственности по уровням ее управления:

а) в федеральной государственной собственности может находиться:

- имущество, необходимое для обеспечения осуществления федеральными органами государственной власти полномочий в рамках их компетенции, установленной Конституцией РФ, а также нормативными правовыми актами России, определяющими статус этих органов, в том числе имущество федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, отнесенных решением Правительства России к предприятиям и учреждениями, подведомственным федеральным органам исполнительной власти;

- имущество, необходимое для обеспечения стратегических интересов России в области обороны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан России в соответствии с перечнем, утверждаемым Президентом РФ по представлению Правительства РФ;

- имущество, необходимое для обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти, государственных служащих РФ, работников федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений, включая нежилые помещения для размещения указанных органов, предприятий и учреждений. 

б) в государственной собственности субъекта РФ может находиться

- имущество, необходимое для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам его ведения, а также совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, закрепленных за органами государственной власти субъекта РФ Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской  Федерации»;

- имущество, необходимое для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, закрепленных за органами государственной власти субъекта РФ иными федеральными законами;

- имущество, необходимое для осуществления полномочий РФ по предметам ведения РФ, а также полномочий РФ по предметам совместного ведения, не переданных органам государственной власти субъекта РФ Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», с осуществлением расходов за счет средств бюджета  субъекта РФ, если это участие предусмотрено федеральными законами;

- имущество, необходимое для обеспечения деятельности органов государственной власти субъекта РФ, государственных гражданских служащих субъекта РФ, работников государственных унитарных предприятий и государственных учреждений субъекта РФ в соответствии с законами субъекта РФ;

- имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам государственной власти субъектов РФ федеральными законами;

в) в собственности муниципальных образований может находиться:

- имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения поселения, муниципального района, городского округа, установленных Федеральным законом о местном самоуправлении;

- имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, переданных в результате заключения соглашений между органами местного самоуправления отдельных поселений и муниципального района;

- имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органам муниципального образования;

- имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

Федеральный закон о местном самоуправлении определил также, что в случае возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, которое не может быть отнесено к вышеуказанному перечню муниципального имущества, оно подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения) либо отчуждено. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом.

Современная реформа государственного и муниципального управления связывается с требованием, согласно которому публично-правовые образования должны иметь в собственности лишь то имущество, которое им необходимо для исполнения собственных полномочий. Излишнее имущество, находившееся на момент начала соответствующей реформы в государственной или муниципальной собственности, должно быть либо отчуждено, либо перепрофилировано, либо перераспределено между уровнями власти.

Одним из мотивов такого решения, безусловно, является стремление развивать в стране рыночную модель экономики при свободе предпринимательской деятельности и ограничении использования средств государственного и муниципального регулирования.

Применительно к местным органам власти законодатели ограничили их возможности в сфере осуществления собственной предпринимательской деятельности. Это, по мнению законодателей, должно создать необходимые условия для развития частной экономической инициативы и применения рыночных механизмов регулирования процессов, происходящих в экономике. Следует обратить внимание, что законодатели на органы местного самоуправления возложили, прежде всего, обязанность создавать условия и организовывать предоставление услуг населению при помощи частного капитала. И лишь в том случае, когда нет таких возможностей, самостоятельно оказывать услуги путем создания специальных юридических лиц (муниципальных учреждений и предприятий). Все это должно способствовать:

- экономии средств местных бюджетов, так как самостоятельное предоставление услуг требует больше финансовых затрат, чем создание условий и организация предоставления услуг частным капиталом;

- предотвращению коррупции среди должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих;

- повышению качества предоставляемых услуг за счет конкуренции на рынке предоставления услуг.

Вместе с тем практическая реализация такой концепции пока наталкивается на ряд проблем:

- сдерживание развития предпринимательства в сфере оказания услуг, в том числе в сфере коммунальных услуг и услуг по содержанию жилищного фонда, в связи с низкой платежеспособностью основной массы населения, прежде всего в сельских и небольших городских поселениях, а также изношенностью коммунальных сетей и жилищного фонда;

- нежелание органов и должностных лиц местного самоуправления отказываться от практики максимального оказания услуг населению собственными силами из-за того, что эффективность их работы по-прежнему оценивается именно количеством оказанных услуг на соответствующей территории;

- торможение процессов отчуждения муниципального имущества, не подпадающего под требования Федерального закона о местном самоуправлении, на территориях крупных муниципальных образований, так как значительная доля финансовых средств в местные бюджеты поступает именно от использования такого имущества, а механизмы компенсации выпадающих доходов не созданы;

- стереотип мышления части населения, привыкшей получать услуги от органов власти за символическую плату, выказывающей недовольство и нежелание брать на себя оплату рыночной стоимости оказанных услуг.

В рамках достаточно жесткого ограничения на владение, пользование и распоряжение органами власти и управления собственным имуществом законодательство предоставляет возможность перераспределения и разграничения государственного и муниципального имущества.

Под перераспределением имущества понимается безвозмездная его передача от Российской Федерации ее субъектам и муниципальным образованиям, от субъектов РФ Российской Федерации и муниципальным образованиям и от муниципальных образований Российской Федерации и ее субъектам.

Под разграничением имущества понимается перераспределение государственного имущества между федеральными, региональными органами государственной власти, муниципального имущества между муниципальными районами  и городскими, сельскими поселениями, городскими округами.

Кроме рассмотренных способов формирования муниципальной собственности еще могут быть использованы такие способы, как: