Теоретико-методологические основы управления государственной и муниципальной собственностью

Тема 1. Теоретико-методологические основы управления государственной и муниципальной собственностью

Вопросы для обсуждения:

1. Государство и его экономическая политика.

2. Собственность как научная категория.

3. Формы собственности.

4. Субъекты права собственности. Государственная и муниципальная собственность.

5. Порядок разграничения собственности по уровням управления.

1. Государство и его экономическая политика

Общественная роль, которую играет государство как универсальная политическая организация в обществе, обусловленная его социальной асимметрией и необходимостью выполнения общих дел в управлении делами общества, реализуется через функции государства. Функции государства – это основные направления его деятельности, выражающие сущность и назначение государственного управления общественными делами. Среди ряда функций государства особое место занимает экономическая: выработка и координация государством экономической политики. Следует помнить, что государство, как носитель власти, занимает особое положение; оно само принимает законы и иные правовые акты, которыми должны руководствоваться все экономические субъекты, в том числе и государственные, а также из которых возникают гражданско-правовые отношения независимо от воли других хозяйствующих субъектов.

С точки зрения взаимодействия государства и бизнеса современная экономическая система в своем развитии прошла два основных этапа.

На первом этапе реализовывался принцип свободной конкуренции в рамках свободно-предпринимательского капитализма. В политическом плане это нашло свое выражение в теории «минимального государства», или «государства – ночного сторожа», согласно которой главная задача государства состояла в обеспечении порядка в стране при минимальном вмешательстве в частную жизнь граждан.

Второй этап (с конца XIX века) связан со становлением теории несовершенства рынка, ставшей обоснованием рациональных действий государства в социальной и экономической жизни общества. Государственное вмешательство теперь стало считаться средством смягчения или амортизации негативных последствий рынка. Признавалось, что при определенных условиях государство может использовать различные средства и меры повышения спроса: расходование средств в объемах, превышающих его доходы, предотвращение роста цен, использование налоговых стимулов для роста конкретных отраслей экономики и т.д.

В настоящее время неокейнсианские и неолиберальные воззрения на роль государства в экономике противостоят друг другу, но в основном по вопросам допустимых методов воздействия государства на экономические процессы. Важным аспектом меры «вторжения» государства в экономику становятся вопросы методов экономической политики государства.

Экономическая политика – выработка стратегии и тактики экономического развития страны в оптимальном режиме, регулирование отношений между гражданами и их объединениями в экономической жизни общества. Экономическая политика понимается в широком и узком смысле.

Широкое понимание экономической политики складывается из трех основных направлений деятельности государства в сфере экономики:

- формирование правовых рамок функционирования экономики, гарантирование исполнения принятых нормативных правовых актов;

- поддержка сложившихся экономических отношений, а также главного механизма рынка – конкуренции;

- обеспечение устойчивого, бесконфликтного, согласованного развития всех подсистем общества, включая экономическую подсистему.

Узкое понимание экономической политики толкуют как непосредственное воздействие государства на ход экономических процессов в обществе с целью их корректировки.

Подобное воздействие реализуется, в частности как:

- микроэкономическая политика, направленная на эффективное распределение ресурсов, в т.ч. региональная политика; политика, связанная с поддержкой конкуренции; политика в области трудовых ресурсов и т.п.

- макроэкономическая политика, направленная на полное использование ресурсов и ценовую стабильность, в т.ч. фискальная (бюджетно-налоговая) политика; монетарная (кредитно-денежная) политика; политика доходов, политика обменного курса и т.п.;

- стабилизационная политика, направленная на восстановление и поддержание объема производства на уровне, близком к потенциалу (к условиям полной занятости факторов при стабильных ценах), в т.ч. экспансионистская (стимулирующая) политика; рестриктивная (сдерживающая) политика; дискреционная (воздействие применительно к каждому конкретному случаю) политика; недискреционная (следование твердой линии) политика и т.п.;

- структурная политика, направленная на стимулирование эффективности распределения ресурсов между конкурирующими областями их применения, а также использования факторов производства. Прежде всего, это промышленная политика: совокупность мер, воздействующих на экономическую жизнь, положение отраслей и предприятий (групп предприятий) путем специальных государственных решений и мер, а не только создание общих условий хозяйствования.

Государственное регулирование экономики – система опосредованного воздействия на поведение хозяйствующих субъектов, на экономику в целом путем изменения законодательства, системы налогообложения, таможенных пошлин, применения других инструментов ограничения или мотивации той или иной деятельности.

Государственное регулирование экономики понимается как явление нормативное, количественно определенное; оно исходит из анализа складывающейся хозяйственной ситуации и максимально конкретной и ясной постановки целей. Цели должны быть четко сформулированы, количественно определены и аргументированы.

Понимание во второй половине XX века важности государственного регулирования экономики или хозяйственной деятельности привело к тому, что в высших учебных заведениях экономического, юридического профиля, делового администрирования Западной Европы, США, Японии изучение государственного регулирования экономики стало обязательным.

Во второй половине ХХ века на западе сформировалась концепция «социального рыночного хозяйства». Она рассматривается ее авторами как «третий путь», пролегающий между лишенным целенаправленно сформированного порядка рыночным капитализмом XIX – начала XX веков и административной экономикой советского типа. Именно этот путь призван привести человечество к стабильному, экономически эффективному, стабильному порядку и в обществе, и в экономике. Экономико-политической основой социального рыночного хозяйства считается синтез гарантированной правовым государством свободы, в том числе экономической свободы, и идеалов социального государства, связанных с социальной защищенностью и социальной справедливостью.

Термин «социальный» здесь означает, что рыночное хозяйство:

- носит социальный характер в силу своей экономической эффективности, создавая экономические предпосылки «благосостояния для всех» и представляя экономические свободы, ограничиваемые рамками неприкосновенности прав третьих лиц;

- должно ограничиваться там, где оно приводит к социально нежелательным результатам, или же результаты свободной экономики должны корректироваться, если они не являются социальными, согласно ценностным представлениям общества.

Государственное регулирование экономики направлено на достижение целей общественного развития в их экономической проекции, в частности:

1. Обеспечение стабильности. Перед государством стоит задача выравнивания долгосрочных циклических, кратко- и среднесрочных конъюнктурных колебаний, в т.ч.:

- обеспечение рамочных условий нормальной жизни населения («функции ночного сторожа»);

- правовое обеспечение функционирования рыночного механизма;

- частичное покрытие трансакционных издержек (затрат на поиск информации о контрагентах, ценах, на ведение переговоров, разработку стандартов и т.п.);

- компенсация внешних издержек – экстерналий (разницы между общественными и частными выгодами и издержками).

2. Координация хозяйственной деятельности. Согласование многообразных решений и действий хозяйствующих субъектов (механизм принудительного воздействия социально-экономической системы на поведение хозяйствующих субъектов в соответствии с приоритетными целями системы), в т.ч.:

- обеспечение информацией;

- обеспечение мотивации (санкции, которые поощряют «правильный», с точки зрения механизма воспроизводства существующего строя, образ действий и наказывают за «неправильный»);

3. Поддержание конкурентной среды. Государство должно создать общеэкономические, правовые и социальные условия, разработать и внедрить правила, обеспечивающие действенное функционирование конкуренции, а также контролировать выполнение этих правил, не подрывая основ социально-экономической системы (права собственности и свободу хозяйственной деятельности), в т.ч.:

- поддерживать малый и средний бизнес;

- ограничивать монополии;

- поддерживать такой уровень концентрации капитала, который позволял бы отечественным предприятиям конкурировать на мировом рынке.

4. Регулирование естественных монополий. Упорядочение цен (тарифов) и усовершенствование системы ценообразования на продукцию (услуги) топливно-энергетического комплекса.

5. Содействие формированию финансово-промышленных групп как важнейшему элементу структурной перестройки промышленности.

6. Обеспечение социального равновесия для поддержания социальной устойчивости общественного строя. Государство должно проводить политику перераспределения доходов, в т.ч.  производить общественные товары и оказывать социальные услуги (свободно доступные, бесплатные для населения, но имеющие цену и производимые государством).

Ныне государство регулирует экономику во всех национальных моделях общественно-экономических систем, хотя, конечно, такое регулирование осуществляется в заметно меньших масштабах, чем в централизованно планируемой системе. Сегодня и в России есть место и государственной экономической политике, и государственному регулированию экономикой.

Велики масштабы межгосударственного регулирования мировой экономики, осуществляемого международными организациями (Международным валютным фондом, Всемирным банком, Парижским и Лондонским клубами и т.п.).

Общественные блага – это социальные услуги, оказываемые государством в лице центральных и местных властей, а также муниципальными образованиями в лице органов местного самоуправления всем жителям и финансируемые за счет налогов, отчислений во внебюджетные фонды и прочих принудительных сборов.

Государство, муниципальные образования оплачивают эти услуги из бюджетов и предоставляют их бесплатно в равной степени всем жителям. В свою очередь, население выплачивает обязательные налоги и сборы, покрывая государственные и муниципальные расходы на социальные услуги.

Специфические черты общественных благ:

- общедоступность, независимо от того, кто явился инициатором их предоставления;

- неконфликтность пользования ими в пределах вместимости общественных объектов;

- неконкурентность в потреблении (потребление одними не снижает полезности его потребления другими);

- неисключительность в потреблении (они предоставляются всем, а не только тем, кто принимал участие в их финансировании).

Особенности задач регулирования в сфере обеспечения населения общественными благами:

- ограничение действия принципа отказа (согласно этому принципу благо становится недоступным потребителю, если он не в состоянии или не готов заплатить за него рыночную цену);

- преодоление «проблемы безбилетника» (члены общества могут уклоняться от несения своей доли издержек, ожидая, что необходимые для производства общественного блага средства будут предоставлены другими, расчет бесплатно воспользоваться плодами усилий других).

Рыночное хозяйство в определенных ситуациях неспособно решать задачи развития инфраструктуры, реконструкции некоторых отраслей промышленности, обеспечения народного хозяйства дешевыми электроэнергией и сырьем, финансирования и организации в общегосударственном масштабе научно-исследовательских, экспериментальных и опытно-конструкторских работ. Решение этих задач вынужден взять на себя государственный сектор экономики.

Государственный сектор экономики – это совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за государственными унитарными предприятиями, государственной казны, а также государственных имущественных прав, вытекающих из участия государства в коммерческих организациях (за исключением государственного имущества, вовлекаемого в бюджетный процесс).

Как свидетельствует хозяйственный опыт развитых стран, государственная собственность, прежде всего, развивается в тех отраслях, которые ей оставляет частный капитал, т.е. где невозможно получение средней нормы прибыли.

К государственному сектору относятся предприятия отраслей с преобладанием производств:

- находящихся в стадии упадка, ликвидация которых на данный момент нежелательна, а их модернизация требует привлечения значительных средств, что для частного капитала увеличивало бы степень риска;