Федеральные округа в Российской Федерации

В настоящее время территория Восточной  Сибири и Дальнего Востока составляет будущее страны с точки зрения ресурсного обеспечения экономики. Азиатско-Тихоокеанский регион сегодня является одним из центров мирового экономического развития, сосредоточения интересов различных стран, причем зачастую далеких от него географически. Россия, имеющая выход в этот регион, а также колоссальные природные ресурсы в данной зоне, должна активнее участвовать в экономическом сотрудничестве, международном разделении труда и научно-технической кооперации. В целях создания здесь опорного региона для сотрудничества с сопредельными государствами необходима концентрация государственных ресурсов на развитие транспортной, телекоммуникационной и энергетической инфраструктур, включая создание трансконтинентальных коридоров <85>. Для этого требуется повышенное внимание к Дальнему Востоку со стороны как главы государства, так и федеральных органов исполнительной власти.

--------------------------------

<85> См.: Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ // Журнал российского права. 2005. N 5. С. 10.

Практическая реализация предложенного  позволит и существенно облегчить  решение задачи "северного завоза" продовольствия и горюче-смазочных  материалов на территории зависимых  от него субъектов Федерации, расположенных на северо-востоке страны, из других регионов России. Вопросов в сфере "северного завоза" много, они стремительно увеличиваются и обостряются из года в год <86>. В целях их нивелирования бывший губернатор Магаданской области В. Цветков выдвигал даже идею создания Ассоциации регионов Северо-Востока России, объединяющей удаленные северные регионы Дальнего Востока <87>. В последнее время проблемы в указанной сфере признала и федеральная власть. Об этом, в частности, косвенно свидетельствует решение Главы государства об отрешении высшего должностного лица Корякского автономного округа В.А. Логинова от должности в связи со срывом завоза топлива в населенные пункты Пенжинского и Олюторского районов Корякского автономного округа, повлекшим за собой размораживание систем отопления в населенных пунктах этих районов, приведшим к массовым нарушениям прав и свобод граждан, проживающих в них; в связи с утратой доверия Президента России за ненадлежащее исполнение своих обязанностей <88>.

--------------------------------

<86> См.: Богер И.Б. Северный  завоз грузов в районы Северо-Востока  России: совершенствование организационно-экономического  механизма // Регион: экономика и  социология. 2003. N 3. С. 105 - 121; Гасникова  А. Проблемы энергетической безопасности северных регионов РФ // Федерализм. 2007. N 3. С. 33 - 44; Кандалов П.М. Конституционно-правовые основы становления и развития института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе: Дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2004. С. 69 - 70; Шпак А. Современный формат и возможные перспективы "северного завоза" // Федерализм. 2006. N 3. С. 173 - 184.

<87> См.: Туровский Р. Федеральные  округа: политико-географический подход  в теории и на практике // Федерализм. 2003. N 1. С. 242.

<88> См.: Указ Президента РФ  от 9 марта 2005 г. N 272 "О Логинове  В.А." // СЗ РФ. 2005. N 11. Ст. 934.

Дополнительно следует оптимизировать внутреннюю организацию федеральных  округов, в определенной степени  решив тем самым вопрос региональной идентичности. Речь идет о необходимости перемещения ряда субъектов Федерации из одного федерального округа в другой, что в первую очередь должно затронуть Приволжский и Уральский федеральные округа. Так, Республика Удмуртия, Пермский край, Оренбургская область и, возможно, Республика Башкортостан должны войти в состав Уральского федерального округа и, следовательно, выйти из Приволжского федерального округа. Тогда как Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа должны выйти из Уральского федерального округа и войти в создаваемый Западно-Сибирский федеральный округ. Вместе с тем, учитывая сложившуюся к настоящему времени неблагоприятную политическую и социально-экономическую ситуацию на южных рубежах России, Волгоградская и Астраханская области по-прежнему должны составлять территорию Южного федерального округа. В будущем при изменении данной ситуации не исключено включение указанных субъектов Федерации в состав Приволжского федерального округа.

В юридической литературе в понятие "федеральный" вкладывается несколько иное содержание, чем представляют собой существующие федеральные округа. Думается, смысл функционирования федеральных округов, цели проводимой в стране административной реформы в большей степени позволят отразить название "административно-управленческие округа". Важно также нормативно определить государственную принадлежность округов как административно-управленческих округов Российской Федерации. В будущем принципы образования, структуру и границы округов следует отразить в специальном нормативном правовом акте - Федеральном законе "Об административно-управленческих округах Российской Федерации" <89>.

--------------------------------

<89> См.: Черкасов К.В. Федеральные округа как территориальная сфера деятельности полномочных представителей Президента РФ: состояние и перспективы развития системы // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 3. С. 5 - 8.

Заключение

Проблемы эффективной организации управления территориями, территориальных структур центральной власти, оптимизации централизации и децентрализации властных функций, обеспечения баланса между общегосударственными интересами и самостоятельностью на местах оставались актуальными на протяжении всей истории Российского государства - со времени его образования по настоящее время. Поиск путей их разрешения диктовался разными потребностями и задачами государственного строительства на различных этапах и был затруднен вследствие отсутствия в стране сформированного гражданского общества, огромных территориальных размеров России при слаборазвитых коммуникациях, постоянной нехватке финансовых средств и высококвалифицированных кадров.

Потребности поддержания  государственного единства современной России обусловливают необходимость не только укрупнения субъектов Федерации, но и формирования более крупных, чем субъекты Федерации, управленческих единиц. Отсутствие до создания федеральных округов промежуточного звена в системе федерального территориального администрирования значительно затрудняло управление страной, взаимодействие государственных органов различных властных уровней, снижало эффективность и возможности центральной власти при осуществлении контроля над региональными процессами. Учреждение федеральных округов, реорганизация института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, образование иных государственных органов на уровне федерального округа стало вынужденной и необходимой административной мерой на пути совершенствования государственного территориального управления, важным инструментом централизации исполнительной власти и повышения результативности функционирования территориальных органов.

Создание и функционирование государственных органов на уровне федерального округа следует рассматривать в контексте осуществления административной реформы, реализации полномочий федеральных государственных органов, осуществления кардинальных мер по укреплению единства системы государственной, в первую очередь исполнительной, власти в стране, а также нивелирования проблемных вопросов российского федерализма. Сегодня можно определенно говорить о свершившемся реформировании по окружному принципу значительной части структур исполнительной власти, усилении вертикали этой власти, углублении их взаимодействия и связей с Правительством и Президентом РФ. Стратегическая цель деятельности государственных органов на уровне федерального округа видится в укреплении на соответствующем уровне российской государственности, обеспечении государственной целостности и единства Российской Федерации по всем выявленным в юридической литературе направлениям и во всех их проявлениях, свойствах <90>.

--------------------------------

<90> См., например: Левакин  И.В. Российская Федерация: проблемы государственного единства. М., 2002. С. 285; Лихолетова С.В. Федеративное устройство России: взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: Дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2004. С. 13 - 31; Радченко В.И. Конституционные основы государственной целостности Российской Федерации: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2003. С. 320 - 321; Рахметов М.А. Государственная целостность Российской Федерации как объект конституционной защиты: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 15; Эбзеев Б.С., Краснорядцев С.А., Левакин И.В., Радченко В.И. Государственное единство и целостность Российской Федерации (конституционно-правовые проблемы) / Отв. ред. Б.С. Эбзеев. М.: Экономика, 2005. С. 374.

Основным итогом работы государственных органов на уровне федерального округа явилось прекращение процессов дробления и становление единого российского правового, политического и экономического пространства; восстановление авторитета федеральной власти; налаживание взаимодействия органов публичной власти разного уровня между собой, а также с институтами гражданского общества; ликвидация управленческого разрыва между центральными федеральными органами исполнительной власти и их территориальными подразделениями; усиление ответственности органов публичной власти за исполнение поставленных перед ними Президентом РФ и Правительством РФ задач; обеспечение системности осуществления полномочий федеральных государственных органов на местах; повышение эффективности управления государственным территориальным развитием.

Результирующий вектор формирования федеральных округов  связан с учетом комплекса факторов, способствующих укреплению вертикали  исполнительной власти, усилению влияния  центральной власти на политические и экономические процессы в регионах, что позволяет окружным государственным органам, опираясь на сложившиеся институты, обеспечить реализацию решений центральных федеральных государственных органов на местах, а в ряде случаев и самостоятельно осуществить их. Ликвидировав фактом своего наличия управленческий разрыв между центральными федеральными государственными органами и их территориальными подразделениями в регионах, федеральные округа содействуют возрождению нормы управляемости государством, которая была прежде нарушена. Они существенно изменили систему государственного территориального управления, позволили образовать недостающее среднее управленческое звено, своеобразный дополнительный уровень осуществления полномочий федеральных государственных органов. При этом федеральные округа сегодня нуждаются в собственной, "внутренней" оптимизации.

Создание межрегионального администрирования и установление связей нового уровня федеральной власти с центральной, с одной стороны, и упорядочения территориального управления, сведение административных воздействий к единой системе - с другой, именно эти две задачи и осуществлены в учреждении федеральных округов. В то же время они представляют собой не просто административные, а культурно-исторические и географические категории, обусловленные историческими и экономическими предпосылками. Появление в виде федеральных округов мощных территориально-экономических комплексов содействует поступательному развитию, выравниванию социально-экономических различий, хозяйственной и политической интеграции субъектов Федерации, создает систему крупномасштабных, много- и разноресурсных сегментов единого экономического и правового пространства. Если рассматривать каждый из них как своеобразный народнохозяйственный комплекс со своей исторической, природной и экономической спецификой и производственным потенциалом, то раскрываются значительные резервы перестройки и подъема экономики страны. Федеральные округа не стали территориальными единицами и принципиально не изменили природу российского федерализма.

В итоге федеральные  округа обеспечивают углубление и развитие как вертикальных, так и горизонтальных федеративных связей, позволяют решать стратегические вопросы территориального развития на уровне, адекватном масштабу и сложности округов, в контексте территориального администрирования обеспечивать баланс между общегосударственными интересами и самостоятельностью на местах. С управленческой точки зрения конечная цель существования федеральных округов видится в организации эффективного администрирования, оптимизации и окончательной перестройке большинства территориальных структур федеральных органов государственной, прежде всего исполнительной, власти по надсубъектному, межрегиональному принципу, что необходимо как для ограничения влияния местных властей на федеральные структуры, так и повышения действенности территориальных органов федеральных государственных органов, снижения дублирования и улучшения координации их деятельности.