--------------------------------
<58> СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. I). Ст. 4916.
<59> См., например: Адамеску А., Кистанов
В., Савельев В. Экономическое
районирование как основа территориального
устройства России // Федерализм. 1998.
N 1. С. 111 - 134; Анненкова В.Г. Конституционно-правовые
институты единства Российского
государства. Саратов, 2005. С. 30 - 33; Безруков
А. Опасные пробелы правового регулирования
территориальных преобразований РФ //
Федерализм. 2006. N 3. С. 115 - 126; Валентей С.
Три вызова России // Федерализм. 2000. N 4.
С. 27; Велетминский И. Десять локомотивов
Владимира Яковлева. Минрегион ставит
укрупнение регионов на поток // Российская
газета. 2005. 28 апр.; Галкин А.А., Федосов
П.А., Валентей С.Д., Соловей В.Д. Эволюция
российского федерализма // Политические
исследования. 2002. N 3. С. 107; Глигич-Золотарева
М.В. Укрупнение субъектов Федерации: pro
et contra // Федерализм. 2002. N 1. С. 93 - 108; Добрынин
Н.М. Российский федерализм: проблемы и
перспективы // Государство и право. 2003.
N 11. С. 87; Замышляев Д.В. Основные пути оптимизации
политико-территориального устройства
Российской Федерации // Конституционное
и муниципальное право. 2004. N 3. С. 28 - 32; Зубов
А.Б. Унитаризм или федерализм. К вопросу
о будущей организации государственного
пространства России // Политические исследования.
2000. N 5. С. 52 - 53; Карапетян Л.М. Федеративное
устройство Российского государства.
М., 2001. С. 120; Кистанов В.В. Достаточно 20
- 28 губерний. К реформе государственно-территориального
устройства // Российская Федерация сегодня.
2002. N 20. С. 48 - 50; Конюхова И.А. Современный
российский федерализм и мировой опыт:
итоги становления и перспективы развития.
М., 2004. С. 304 - 315; Конюхова И.А. Структура
Российской Федерации: современное состояние
и перспективы совершенствования // Государство
и право. 2007. N 2. С. 37 - 45; Лагутенко Б. Россия
нуждается в административно-территориальной
реформе // Федерализм. 2001. N 1. С. 118 - 126; Лексин
И.В. К вопросу о реформировании территориального
устройства России // Право и власть. 2001.
N 1. С. 113 - 128; Лексин И.В. Проблемы правовой регламентации оснований
и порядка изменения состава субъектов
Российской Федерации // Конституционное
и муниципальное право. 2008. N 8. С. 13 - 17; Орлов
И.В. Федеративное устройство России, необходимость
изменения // Конституционное и муниципальное
право. 2004. N 3. С. 7 - 9; Соломаткин А.С. Территориальная
организация Российского государства
(государственно-правовые вопросы): Автореф.
дис. ... докт. юрид. наук. М., 1996. С. 32; Стешенко
Л.А. Многонациональная Россия: государственно-правовое
развитие X - XXI вв. М., 2000. С. 349, 353; Тарасюк
В.М. Тенденции территориального развития
России и внутренняя геоэкономика
// Государственная власть и местное самоуправление.
2008. N 5. С. 21; Усс А.В., Безруков А.В., Кондрашев
А.А. Проблемы образования субъектов Российской
Федерации и изменение их конституционно-правового
статуса в контексте перспектив российского
федерализма // Журнал российского права.
2004. N 7. С. 27 - 29; Фартыгина Н. Варианты административно-территориального
деления России: проблемы и суждения //
Аргументы и факты. 2005. 17 июня; Юрченко
В.М. Конфликтогенные факторы политической
суверенизации // Государственное и муниципальное
управление. 2001. N 1. С. 147.
<60> См., например: Анненкова В.Г. Перспективы развития федерализма в
Российском государстве // История
государства и права. 2006. N 1. С. 16 - 17; Баранов
С., Скуфьина Т. Новые подходы к оценке
межрегиональной дифференциации // Федерализм.
2005. N 1. С. 47 - 92; Гайдук В. Есть ли будущее
у двухуровневой политико-правовой системы
российского федерализма? // Государственная
служба. 2008. N 3. С. 111 - 114; Ермаков В.Г. Конституционно-правовое
регулирование процессов федерализации
государственного устройства России:
Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2001.
С. 27; Казаков А. Российский этнический
федерализм: угроза целостности страны?
// Федерализм. 2004. N 1. С. 31 - 46; Карманов А.Ю.
Дом на песке, или Несколько мыслей об
основах российского федерализма // Журнал
российского права. 2001. N 4. С. 29; Кирпичников
В., Барганджия Б. Формирование эффективной
системы власти и управления в рамках
действующей Конституции России // Федерализм.
2001. N 1. С. 29; Лавровский Б. Региональное
выравнивание в России. Возможно и нужно
ли? // Политический класс. 2006. N 3. С. 53 - 58;
Лексин И.В. Системные основания преобразований
территориального устройства государства
и оценка аргументов "от экономики"
// Российский экономический журнал. 2003.
N 4. С. 61 - 79; Собянин С.С. Формирование правовых механизмов преодоления
диспропорций регионального развития
как этап совершенствования федеративных
отношений в России // Право и политика.
2007. N 1. С. 46 - 47; Хэнсон Ф. Федерализм с российским
лицом: региональное неравенство, административные
функции и региональные бюджеты в России
// Сравнительное конституционное обозрение.
2005. N 2. С. 115 - 127.
Вместе с тем в ближайшей
перспективе участниками процесса
укрупнения субъектов Федерации вряд
ли могут стать республики (как экономически
самодостаточные, так и дотационные), а
также большинство краев и областей, сформированных
в советский период развития страны <61>.
Более того, действующая Конституция России не позволяет
осуществить полномасштабное изменение
территориального деления Российского
государства только путем объединения
субъектов Федерации. Препятствием этому
выступают положения статей 5, 65, 66 Основного Закона страны. Последовательная
реализация на практике Федерального
конституционного закона от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ
"О порядке принятия в Российскую Федерацию
и образования в ее составе нового субъекта
Российской Федерации" может привести
к тому, что не останется субъекта Федерации,
относящегося к одному из закрепленных
в Конституции России видов субъектов
Федерации. Например, не будет автономной
области, автономных округов.
--------------------------------
<61> Общие закономерности глобализации
и субъекты федерации // Государство
и право. 2008. N 6. С. 10 - 11.
Впрочем, органы центральной власти
при принятии решения об объединении
тех или иных субъектов Федерации и образовании
нового субъекта Федерации обладают достаточными
полномочиями, чтобы успешно блокировать
возникновение указанной ситуации, в том
числе не поддержать инициативу заинтересованных
регионов об образовании в составе Российской
Федерации нового ее субъекта <62>. Но
в этом случае в конечном счете игнорирование
мнения населения соответствующих субъектов
Федерации приведет к нарушению закрепленных
в Основном Законе страны основ демократического
устоя российского общества. Иначе потребуется
внесение изменений в указанные статьи Конституции РФ. Однако несмотря
на различное, порой диаметрально противоположное
восприятие в юридической литературе
в свете заявлений представителей федеральной
власти о нецелесообразности сегодня
вносить поправки в Основной Закон страны
как не "исчерпавшего своего потенциала",
это маловероятно <63>. К тому же до сих
пор отсутствует Федеральный конституционный
закон о Конституционном Собрании Российской
Федерации, который согласно Конституции России является единственным
органом, правомочным принять решение
о ее пересмотре.
--------------------------------
<62> См.: Автономов А.С., Иванов
В.В. Новое в конституционном
праве России: договоры как источник
регулирования объединения субъектов
Российской Федерации // Государство
и право. 2007. N 4. С. 26 - 27; Кравец И.А.
Конституционно-правовое регулирование
изменения состава Российской Федерации
и наименования субъектов Российской
Федерации // Государственное и муниципальное
управление в Сибири: состояние и перспективы:
Государство и право: Материалы международной
научно-практической конференции. 26 - 27
февраля 2007 года, г. Новосибирск / Отв. ред.
И.В. Князева. Новосибирск: СибАГС, 2007. С.
121 - 122; Кульчевский В.В. Образование новых субъектов в составе
Российской Федерации: проблемы законодательного
регулирования // Конституционное и муниципальное
право. 2007. N 10. С. 18, 20.
<63> См., например: Авакьян С.А.
Конституцию надо не поправлять,
а менять // Российская Федерация сегодня.
1999. N 5. С. 34; Авакьян С.А. Конституция России:
природа, эволюция, современность. М., 1997.
С. 215 - 217; Виноградов В. Конституция России:
взгляд 15 лет спустя // Сравнительное конституционное
обозрение. 2008. N 3. С. 62 - 66; Витрук Н.В. Верность
Конституции. М., 2008. С. 17; Гаджиев Г.А. К
вопросу о пробелах в Конституции // Пробелы
в российской Конституции и возможности
ее совершенствования. М., 1998. С. 24; Глигич-Золотарева
М.В. Совершенствование федеративной составляющей
Конституции: pro et contra // Конституция как
символ эпохи: В 2 т. Т. 1 / Под ред. С.А. Авакьяна.
М., 2004. С. 313 - 320; Ескина Л.Б. Конституционная
реформа в России: кризис или очередной
этап? // Правоведение. 2001. N 2. С. 9 - 13; Зорькин
В.Д. Об угрозах конституционному строю
в XXI веке и необходимости проведения правовой
реформы в России // Журнал российского
права. 2004. N 6. С. 4 - 5; Он же. Россия и ее Конституция
// Журнал российского права. 2003. N 11. С. 3
- 9; Керимов А.Д. Проблемы конституционной
реформы и государственного строительства
в России. М., 2003. С. 4 - 5; Кузнецов И. Российская
конституционная реформа: моделирование
политической повестки дня // Сравнительное
конституционное обозрение. 2005. N 3. С. 11
- 17; Лукьянова Е.А. Некоторые проблемы Конституции Российской
Федерации // Конституционное и муниципальное
право. 2007. N 15. С. 4 - 9; Наш долг - бережно
относиться к Конституции. Выступление
Президента РФ В.В. Путина на торжественном
приеме, посвященном 10-летию принятия
Конституции Российской Федерации // Российская
юстиция. 2003. N 12. С. 1; Овсепян Ж.И. Пробелы и дефекты как категории
конституционного права // Конституционное
и муниципальное право. 2007. N 15. С. 10 - 16; Осейчук
В.И. О необходимости нового этапа конституционной
реформы в России // Конституционное и
муниципальное право. 2006. N 5. С. 6 - 11; Хабриева
Т.Я. Реформирование Конституции РФ:
возможность и необходимость // Журнал
российского права. 2003. N 11. С. 22.
В целом начавшаяся и осуществляемая
сегодня реформа территориального
устройства России должна быть тщательно
взвешена, носить эволюционный, стадийный
характер, проводиться на демократической
основе с соблюдением прав и свобод как
отдельного индивида, так и коллективных
общностей с учетом исторического, экономического,
социального, национального, культурного
и иных факторов. Сама по себе реформа
ради самой реформы, механическое присоединение
субъектов Федерации друг к другу не имеет
смысла. Результатом укрупнения субъектов
Федерации должно стать повышение эффективности
системы территориального управления,
политической и социально-экономической
действенности, самодостаточности субъектной
структуры Российской Федерации и, как
следствие, рост качества жизни и благосостояния
граждан России. Непродуманное объединение
регионов может породить деструктивные
и дестабилизирующие тенденции, создать
дополнительные нагрузки на федеральный
бюджет, привести к негативным социально-экономическим
процессам, потере управляемости территориями
и возникновению сепаратизма. В то же время
в настоящее время наблюдается отсутствие
государственной стратегии укрупнения
субъектов России, обоснованной модели
оптимального состава субъектов Федерации
<64>. Важно осознавать еще и то, что данные
территориальные преобразования, скорее
всего, вызовут уточнение границ федеральных
округов, их внутренней структуры. В связи
с этим существует необходимость создания
на государственном уровне целостной
научно обоснованной концепции, предусматривающей
все основные вопросы, возникающие или
могущие возникнуть в процессе изменения
субъектного состава России.
--------------------------------
<64> См.: Добрынин Н. Неизбежность
системной реконструкции российского
федерализма // Федерализм. 2006. N 2. С.
89 - 104; Он же. Размышления о проблемах совершенствования
федеративных отношений в Российской
Федерации и участия субъектов Российской
Федерации в социально-экономическом
развитии государства // Право и политика.
2005. N 8. С. 6 - 7, 10; Он же. Построение концептуальной
модели нового российского федерализма
и комплексный, системный подход в оптимизации
федеративных отношений // Право и политика.
2004. N 3. С. 8; Заметина Т.В. Конституционные
основы национальной политики Российской
Федерации. Саратов, 2006. С. 194 - 197; Она же.
Конституционно-правовые проблемы регламентации
федеративного строительства России //
Пробелы и дефекты в конституционном праве
и пути их устранения: Материалы международной
научной конференции. Юридический факультет
МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, 28 - 31 марта
2007 года / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во
Московского университета, 2008. С. 394; Климов
А. Объединение регионов как фактор реабилитации
"проблемных" территорий // Российский
экономический журнал. 2005. N 11 - 12. С. 45 - 46;
Малчинов А. Конституционно-правовые механизмы
укрупнения субъектов Российской Федерации
// Власть. 2006. N 6. С. 27, 30 - 31; Сенчагов В., Дадалко
В., Багин А. Укрупнение регионов: цели
и реальность // Федерализм. 2004. N 3. С. 5 -
36; Угланова О.А. Образование нового субъекта
Российской Федерации: правовая политика
и конституционные основы // Правовая политика
и правовая жизнь. 2007. N 3. С. 186; Юсубов Э.С.
К вопросу об объединении субъектов Российской
Федерации и образовании в ее составе
новых субъектов Федерации // Конституция
как символ эпохи. С. 369 - 375.
Не вызывает сомнений потенциально
важная роль федеральных округов
в реформе территориального устройства
России. В то же время имеющая
место точка зрения ряда авторов
о целесообразности выработки последовательной
политики трансформации федеральных
округов в субъекты Федерации и укрупнения
регионов до размеров существующих федеральных
округов неприемлема <65>. Думается,
новые субъекты Федерации - федеральные
округа лишь на первый взгляд позволят
нейтрализовать "болезненные" вопросы
территориального устройства России,
так как на самом деле их решение перенесется
на другой уровень с одновременным порождением
дополнительных проблем, свойственных
уже новой системе. В результате подмена
федеральными округами субъектов Федерации
будет иметь следующие последствия.
--------------------------------
<65> См.: Катков В.Ю. Федеральные
округа в Российской Федерации
(конституционно-правовой анализ): Дис.
... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 113; Ковешников
Е.М. Государство и местное
самоуправление в России: теоретико-правовые
основы взаимодействия. М.: Норма, 2001. С.
236 - 237; Макарычев А.С. Федерализм эпохи
глобализации: вызовы для региональной
России // Политические исследования. 2000.
N 5. С. 87 - 88; Мамонов В.В. Конституционные
основы национальной безопасности России.
Саратов, 2002. С. 100; Он же. Государственный
суверенитет и территориальная целостность
- главные принципы современной российской
государственности // Государство и право.
2004. N 4. С. 8; Семенов А.В. Полномочный представитель
Президента Российской Федерации в федеральном
округе (вопросы теории и конституционно-правового
регулирования): Дис. ... канд. юрид. наук.
СПб., 2004. С. 83; Угланова О.А. Конституционное
регулирование субъектного состава Российской
Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид.
наук. Саратов, 2007. С. 22 - 23; Угланова О.А.
Роль Президента в укреплении территориальной
целостности и единства Российской Федерации
// Конституционные чтения. Межвузовский
сборник научных трудов. Саратов, 2007. Вып.
8. С. 88 - 89.
Во-первых, реализация подобного
плана территориального переустройства
России остро обозначит проблему правового
статуса будущего субъекта Федерации.
С одной стороны, не совсем понятно, будет
ли обладать новый субъект России правовым
статусом республики, края, области, города
федерального значения, автономного округа,
автономной области или иным правовым
статусом, не известным в настоящее время Основному Закону страны. С другой
стороны, может сложиться ситуация, когда
ни один из новых субъектов Федерации
не приобретет правовой статус хотя бы
одного из ныне существующих субъектов
России (т.е. если в будущем фактически
исчезнет какой-нибудь вид современных
субъектов Федерации). Таким образом, речь
идет о возникновении ситуации, аналогичной
рассмотренной ранее. В обоих случаях
потребуется вносить изменения в Конституцию России. Кроме того,
туманно выглядят сегодня возможность
и фактически неминуемого в этом случае
процесса объединения республик с другими
субъектами Федерации.