Федеральные округа в Российской Федерации

 

Как в унитарном, так  и в федеративном государстве  исполнительная власть в силу своего назначения должна быть единой, точно  и неуклонно претворяющей в жизнь  установления государства. От формы  государственного устройства зависят лишь применяемые методы (способы) обеспечения этого единства. Следует присоединиться к точке зрения В.Е. Чиркина, считающего, что "единство власти как единство принципиальных целей и направлений в деятельности государственных органов может иметь позитивное значение в обществе, сосредотачивая усилия государственного аппарата на решении стоящих перед обществом проблем", и, кроме того, "две основные модели организации государственной власти - разделение властей и единство государственной власти - не имеют исключительного характера". Напротив, "разделение властей не отменяет взаимодействие ветвей власти, единство государственной политики по принципиальным вопросам, единство действий всех ветвей в русле основных целей и задач государств" <22>.

--------------------------------

<22> Чиркин В.Е. Основы  сравнительного государствоведения. М., 1997. С. 93, 94.

 

Федеративный тип государственного устройства отнюдь не предполагает "безмерную" децентрализацию, серьезное сокращение роли федерального центра в системе управления важнейшими сферами функционирования государства. Он опирается на особый вид централизма, достигаемого на основе оптимизации властных функций федерального центра и полномочий субъектов федерации, где отдельные элементы централизации не только допустимы, но по вопросам единства и государственной целостности страны объективно необходимы. В этом смысле федерализм предполагает достаточно жесткую централизацию. Действует формула "без федеративного элемента нет федерации, без унитарного элемента нет государства". Жизнеспособная федерация без унитарной составляющей невозможна <23>.

--------------------------------

<23> См.: Isensee. Idee und Gestalt des Foderalismus im Grundgesetz // Isensee / Kirchhof. Handbuch des Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland. Heidelberg, 1990. B. III. 98 A. Rdn. 4; Нарлиев Т. К вопросу о разграничении предметов ведения между федеральным центром и субъектами федерации // Власть. 2006. N 6. С. 26; Эбзеев Б.С. Конституция Российской Федерации: прямое действие и условия реализации // Государство и право. 2008. N 7. С. 11; Он же. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М.: Юридическое издательство, 2005. С. 418 - 496.

 

Стремление к созданию социального государства (каковым  в соответствии со статьей 7 Конституции РФ является Россия), которое должно обеспечить одинаковый уровень жизни населения на всей территории страны независимо от экономической дифференциации субъектов Федерации, требует централизованного правового регулирования, единого перераспределения материальных ценностей и выравнивания межрегиональных различий. Конечно, в некотором смысле идея построения социального государства на практике вступает в противоречие с задачей традиционного федеративного государства охранять разнообразие регионов <24>. Однако в рамках единого федеративного государства под многообразием регионов должна пониматься исключительно специфика субъекта Федерации, определяемая его геополитическим положением. Только в этом случае многообразие как явление будет нести функцию единения, сохранения, а не разрушения государственности и территориальной целостности федерации.

--------------------------------

<24> См.: Хессе К. Основы  конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 117.

 

Принимая во внимание большие  территориальные размеры Российской Федерации и наблюдающиеся значительные региональные различия, восстановление жесткой вертикали публичной  власти сверху донизу, а также решение на федеральном уровне практически всех вопросов вряд ли возможно. Общественно-политическая и экономическая ситуации не позволяют в настоящее время осуществить полномасштабную реформу, результатом которой могло бы стать создание единого унитарного Российского государства. Цель преобразования территориального управления видится в усилении централизации в рамках федерации, становлении России как централизованной федерации. Полноценная реализация этой модели представляется наиболее адекватной и продуктивной стратегией, позволяющей избежать крайности региональной анархии и сверхцентрализации. В этом значении централизованное федеративное государство выступает синонимом сильного государства с присущими ему чертами. При этом данная тенденция является закономерным с исторической точки зрения этапом, свойственным российскому народу и государству, попыткой преодоления многих отрицательных последствий государственного управления прошлых лет <25>.

--------------------------------

<25> См.: Вишневский Б. Гонки по "вертикали", или новые попытки приструнить губернаторов // Российская Федерация сегодня. 2001. N 3. С. 14; Лужков Ю.М. Россия: поиск пути // Чиновник. 1999. N 5. С. 19; Замышляев Д.В. Преобразование государственного устройства России в 80 - 90-х годах XIX века // Конституционное и муниципальное право. 2004. N 5. С. 17; Невинский В.В. Централизация государственно-правового регулирования в России: условия, пределы // Российский юридический журнал. 2006. N 1. С. 68; Подберезкин А. Каким должно быть государство российское? // Обозреватель. 2000. N 2. С. 7; Путин В.В. Россия на рубеже тысячелетий // Независимая газета. 1999. 30 дек.; Путин В.В. Не будет ни революций, ни контрреволюций // Парламентская газета. 2001. 4 апр.

 

В юридической литературе существует мнение, что создание системы федеральных округов повлекло за собой возникновение многоуровневой системы государственного устройства страны, изменение федеративного и административного устройства России, образование семи макросубъектов Российской Федерации, создание самостоятельных, автономных единиц альтернативного деления Российской Федерации, трехуровневой системы административно-территориального деления <26>. С данной точкой зрения едва ли можно согласиться. Федеральные округа не вносят каких-либо изменений в территориальное устройство России, в правовой статус субъектов Федерации, не меняют их территориальные границы. Они сами по себе не являются самостоятельными субъектами России. Объединение субъектов Федерации в федеральные округа в большей степени носит условный, формальный характер. Иными словами, федеральные округа представляют собой "абстрактные, фантомные совокупности субъектов Российской Федерации", "результат нарезки" территории страны в интересах более эффективного и приближенного к регионам государственного администрирования <27>.

--------------------------------

<26> См.: Барциц И. Мысли  об административной реформе  в год десятилетия Конституции  РФ // Федерализм. 2003. N 3. С. 30; Добрынин  Н.М. Конституционно-правовая наука и российский конституционализм: в поисках выхода из системного кризиса // Право и политика. 2007. N 6. С. 6; Он же. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск, 2003. С. 40; Он же. Федерализм и конституционализм в России: соотношение, реальность, конформизм // Право и политика. 2006. N 8. С. 79; Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты: Курс лекций. М.: Изд-во ГУ-ВШЭ, 2002. С. 294 - 370; Мирзоев Г.Б., Маканова И.Ю. Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации. М., 2002. С. 46; Швецов А. Региональная политика в российской унитарной Федерации // Федерализм. 2008. N 2. С. 21.

<27> См.: Александров В.М., Семенов А.В. Состояние и перспективы  развития федеральных округов Российской Федерации // Правоведение. 2002. N 3. С. 88; Дегтев Г.В. Институт президентства в Российской Федерации. Особенности правового статуса и компетенции, проблемы совершенствования: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2005. С. 39; Замышляев Д.В. Проблемы иерархии нормативно-правовых актов в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2003. N 1. С. 14; Муравьев А.А. Развитие государственного устройства Российской Федерации как фактор совершенствования системы регионального управления: Дис. ... докт. юрид. наук. М., 2003. С. 198, 227; Некрасов С.И. Федеральные округа: правовая природа, становление, проблемы, перспективы // Конституционный строй России / Под ред. Ю.Л. Шульженко и А.Н. Лебедева. Вып. 4. М.: Институт государства и права РАН, 2003. С. 97 - 121; Сенякин И.Н. Российский федерализм: проблемы и тенденции развития // Правовая культура. 2006. N 1. С. 42; Столяров М., Беленко Н. Три этапа развития федерализма в постсоветской России // Федерализм. 2006. N 3. С. 55; Угланова О.А. Федеральные округа в механизме укрепления территориальной целостности и единства Российской Федерации // Вестник Саратовской государственной академии права. 2007. N 1 (53). С. 74; Федосов П.А., Валентей С.Д., Соловей В.Д., Любовный В.Я. Перспективы российского федерализма: федеральные округа; региональные политические режимы; муниципалитеты // Политические исследования. 2002. N 4. С. 160.

 

В отличие от субъектов  России в федеральных округах  отсутствуют свои органы государственной  власти, возможность проводить собственное  нормативно-правовое регулирование  и иные определяющие статус субъекта России признаки. Все действующие сегодня в федеральных округах органы - органы федеральных государственных органов. Пространственные границы федеральных округов могут быть изменены главой государства без согласования с иными органами публичной власти. В политико-правовом значении такие категории, как "территория", "население" федерального округа, не существуют <28>. Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что согласно Положению о полномочном представителе полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе взаимодействует с органами государственной власти субъектов Федерации, "находящихся в пределах федерального округа", а не в его составе. Впрочем, в официальных документах встречается формулировка о субъектах России, "входящих в состав федерального округа".

--------------------------------

<28> См.: Бусыгин А. Федеральные  округа: настоящее и будущее // Федерализм. 2003. N 3. С. 74; Сыскова И. Конституционно-правовые основы института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах // Государственная служба. 2004. N 1. С. 104 - 106; Чертков А.Н., Плюгина И.В. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах // Право и политика. 2006. N 2. С. 32; Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. С. 80.

 

На сегодняшний день систему  федеральных округов в широком  смысле следует рассматривать как  переход от двухзвенной "федеральный  центр - субъекты Федерации" к трехзвенной "федеральный центр - федеральные округа - субъекты Федерации" структуре государственного управления в системе федеральной власти. В этом значении федеральные округа выступают межрегиональным уровнем осуществления государственными органами федеральных полномочий. Однако учитывая то обстоятельство, что сфера деятельности структур федеральных государственных органов (в том числе органов исполнительной власти) не во всех случаях совпадает с федеральными округами, равно как и отсутствие таковых, в узком смысле они выступают территориальной сферой деятельности главы государства <29>.

--------------------------------

 

КонсультантПлюс: примечание.

Статья К.В. Черкасова "Федеральные округа в государственном устройстве России" включена в информационный банк согласно публикации - "Административное и муниципальное право", 2008, N 3.

 

<29> См.: Черкасов К.В. Федеральные  округа в государственном устройстве  России // Правовая культура. 2008. N 1. С. 69 - 80.

 

Таким образом, федеральные  округа необходимо рассматривать не как территориальные единицы  или основу нового государственного деления, а как сферу управленческих воздействий. При определении их правовой природы в первую очередь о них нужно говорить как об образованиях, в границах которых полномочные представители Президента РФ на межрегиональном уровне обеспечивают реализацию политики главы государства на местах. На это указал и В.В. Путин: "Суть образования федеральных округов не в укрупнении регионов, а в укрупнении структур президентской вертикали в пределах территорий" <30>. Анализ сущности федеральных округов вне связи с полномочными представителями Президента РФ и иными окружными государственными органами приводит к ошибочным суждениям и выводам об их месте в устройстве России. Вместе с тем централизованное и в большинстве своем единообразное управленческое воздействие федеральных государственных органов на процессы в федеральных округах так или иначе способствует формированию на их основе неких, пусть даже с юридической точки зрения формальных (во всяком случае, пока), но тем не менее территориальных образований, условно способных именоваться "прототерриториальными образованиями".

--------------------------------

<30> Путин В.В. Какую Россию мы строим // Российская газета. 2000. 11 июля.

 

Состояние и место федеральных  округов в системе

иных межрегиональных образований  в России

 

Исследование федеральных  округов обнаруживает их существенное субъектное различие между собой. Общее количество расположенных в федеральных округах субъектов Федерации таково: в Центральном федеральном округе - 18 (Белгородская, Брянская, Владимирская, Воронежская, Ивановская, Калужская, Костромская, Курская, Липецкая, Московская, Орловская, Рязанская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Ярославская области, г. Москва); в Северо-Западном федеральном округе - 11 (Республики Карелия, Коми, Архангельская, Вологодская, Калининградская, Ленинградская, Мурманская, Новгородская, Псковская области, г. Санкт-Петербург, Ненецкий автономный округ); в Южном федеральном округе - 13 (Республики Адыгея (Адыгея), Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия - Алания, Чеченская Республика, Краснодарский, Ставропольский края, Астраханская, Волгоградская, Ростовская области); в Приволжском федеральном округе - 14 (Республики Башкортостан, Марий Эл, Мордовия, Татарстан (Татарстан), Удмуртская Республика, Чувашская Республика - Чувашия, Пермский край, Кировская, Нижегородская, Оренбургская, Пензенская, Самарская, Саратовская, Ульяновская области); Уральском федеральном округе - 6 (Курганская, Свердловская, Тюменская, Челябинская области, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Ямало-Ненецкий автономный округ); в Сибирском федеральном округе - 12 (Республики Алтай, Бурятия, Тыва, Хакасия, Алтайский, Красноярский, Забайкальский края, Иркутская, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Томская области); в Дальневосточном федеральном округе - 9 (Республика Саха (Якутия), Приморский, Камчатский, Хабаровский края, Амурская, Магаданская, Сахалинская, Еврейская автономная области, Чукотский автономный округ).

Определенное выравнивание федеральных округов по данному  критерию достигается в силу расположения в центральной и южной полосе России небольших по территории субъектов Федерации, а также размещения базовых отраслей экономики. Разное географическое расположенных субъектов Федерации и, следовательно, дифференциация отдельных регионов по уровню их экономического развития, экономических потенциалов стало одной из основных причин различия федеральных округов по ряду значимых социально-экономических характеристик:

- по территории;

- по численности населения  (исторически наиболее заселенной является европейская часть страны);