Решение большинства конфликтов, многих
проблем становления и развития
федеративных отношений в России,
выхода страны из затянувшегося кризиса
лежит в экономической плоскости.
Без разрешения проблем, затрагивающих
экономические основы федерализма, создание
прочного федеративного государства невозможно.
Перефразируя основателя и идеолога социал-коммунизма
К. Маркса, отметим: в конечном счете "судьбу"
федерации определяют прежде всего социально-экономические
федеративные отношения. Федеральные
округа содействуют объединению федеральных
и региональных ресурсов, направляемых
на социально-экономическое развитие
субъектов Федерации, совместному решению
региональных экономических проблем в
случае неспособности субъектов России
разрешить их самостоятельно, а также
развитию производственных сил на межрегиональном
уровне. Разные по уровню экономического
развития субъекты России могут координировать
свои усилия, комплексно интегрироваться
в границах федеральных округов. Результат
- получение общего экономического эффекта
для ряда субъектов Федерации. Некоторые
вопросы социально-экономического развития
территорий, сплотившись, субъекты России
могут решать самостоятельно, не привлекая
существенные средства из федерального
бюджета <11>.
--------------------------------
<11> См.: Загоровская Т.В. Федерализм в России: проблемы
и перспективы развития // Конституционное
и муниципальное право. 2008. N 14. С. 19; Лексин
В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы
(теория и практика государственного регулирования
территориального образования). М., 2000.
С. 83 - 85; Сачук Т. Новое качество региональной
политики в контексте сочетания интересов
государства и территорий // Федерализм.
2005. N 1. С. 124 - 125.
Позволяя обеспечить организационные
и экономические механизмы роста
региональных экономик, федеральные
округа способны выровнять наиболее
опасную для существования федеративного
государства асимметрию социально-экономического
развития регионов, что предоставляет
возможность оптимизировать экономические
основы российского федерализма. Формальное
объединение субъектов Федерации в федеральные
округа и, как следствие, выявление общих
для регионов вопросов создает условия
их консолидации, выравнивания асимметрии
социально-экономического развития, снижения
степени сепаратизма, центробежных устремлений
и в конечном счете укрепления единства
экономического и политического пространства,
территориальной целостности государства.
Кроме того, межрегиональный характер
федеральных округов позволяет осуществлять
федеральный государственный контроль
еще на промежуточном уровне, содействуя
урегулированию неизбежно возникающих
конфликтов в государственно-административной
сфере как между центром и регионами, так
и между субъектами Федерации, а в ряде
случаев их недопущению. Если образно
представить Россию в виде бочки, состоящей
из фрагментов - субъектов Федерации, то
федеральные округа исполняют роль обручей,
стягивающих эти элементы в единое целое.
Имеются достаточные основания полагать,
что связи "центр - федеральный округ",
"центр - отдельный субъект Федерации",
"федеральный округ - отдельный субъект
Федерации", "федеральный округ -
федеральный округ", двусторонние и
многосторонние взаимосвязи между субъектами
России создают действенную систему единства
российского общества <12>.
--------------------------------
<12> См.: Белянина И.В.
Роль федеративных округов в
формировании идей федерализма
// Аспирант и соискатель. 2005. N 5. С. 18; Плиев
А.Г. Укрепление вертикали власти и становление
гражданского общества в субъектах Южного
округа. Вертикаль власти: проблемы оптимизации
взаимодействия федерального, регионального
и местных уровней власти в современной
России: Сб. докладов и сообщений международной
конференции. Июнь 2001 г. / Отв. ред. В.Г. Игнатов.
Ростов-на-Дону, 2001. Вып. 3. С. 14; Сенякин
И.Н. Федерализм как принцип российского
законодательства. Саратов, 2007. С. 259 - 260.
Несмотря на то что федеральные
округа по сложившейся инфраструктуре
и социально-экономическим возможностям
практически самодостаточны, их не следует
рассматривать как некие самостоятельные
и независимые друг от друга структуры,
а тем более в качестве квазигосударств
или своеобразных федераций в границах
России. Субъекты Федерации не замыкаются
в пределах федерального округа, их органы
государственной власти самостоятельно
взаимодействуют с органами государственной
власти иных регионов, расположенных в
других федеральных округах, а по определенным
вопросам и в ограниченных пределах - с
органами государственной власти иностранных
государств и их составных частей <13>.
Так, в частности, в соответствии с Распоряжениями
Правительства РФ от 28 июня 2008 г. N 950-р,
от 17 июля 2008 г. N 1020-р были приняты предложения
правительства Республики Татарстан и
Совета администрации Красноярского края,
согласованные с соответствующими федеральными
органами государственной власти, о подписании
Соглашения между правительством Республики
Татарстан и Правительством Туркменистана,
а также Соглашения между Советом администрации
Красноярского края и Правительством
Республики Белоруссия о торгово-экономическом,
научно-техническом и культурном сотрудничестве
<14>.
--------------------------------
<13> См.: Савка О.Г., Чудесов
В.В. Основные направления международных
связей дальневосточных субъектов РФ
со странами Северо-Восточной Азии // Власть
и управление на востоке страны. 2007. N 3
(40). С. 141 - 146; Плотникова О. Формы и опыт
международных связей регионов России
// Государственная служба. 2005. N 2. С. 72 -
76.
<14> СПС "КонсультантПлюс".
Важность горизонтальных
связей между субъектами Федерации
для развития устойчивых федеративных
отношений обусловливает необходимость
их усиления и укрепления. Общность
и единообразие социально-экономических
проблем ряда субъектов Федерации, расположенных
в разных федеральных округах, в некоторых
случаях объективно диктует целесообразность
их одновременного разрешения. Так, на
федеральном уровне должное внимание
уделено комплексному решению вопросов
социально-экономического развития субъектов
России, расположенных в пределах Дальневосточного
и части Сибирского федеральных округов
<15>. По итогам рабочего совещания полномочных
представителей Президента РФ в Уральском
и Приволжском федеральных округах 14 декабря
2000 г. в г. Перми разработка и реализация
межокружных механизмов взаимодействия
были признаны приоритетной задачей. Базовым
принципом этого взаимодействия явилась
недопустимость определения федеральных
округов как приграничных, самодостаточных
по отношению друг к другу <16>.
--------------------------------
<15> См., например: Постановление
Правительства РФ от 23 февраля
2007 г. N 127 "Об утверждении Положения
о Государственной комиссии по
вопросам социально-экономического
развития Дальнего Востока, Республики
Бурятия, Иркутской и Читинской областей"
// СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1241.
<16> Протокол рабочего
совещания полномочных представителей
Президента Российской Федерации
в Уральском и Приволжском
федеральных округах от 14 декабря 2000
г. // Архив аппарата полномочного представителя
Президента Российской Федерации в Приволжском
федеральном округе. 2000 г.
Ослабляя тенденции обособления
и замыкания на себе, свойственные
субъектам России, федеральные округа
обеспечивают углубление и развитие как
вертикальных, так и горизонтальных федеративных
связей, дают импульс надсубъектным трансграничным
связям, символизируют постепенный переход
от "мягких" межрегиональных ассоциаций
экономического взаимодействия субъектов
Федерации к "жестким" формам регулирования
интеграционных процессов. В то же время
федеральные округа на институциональном
уровне решают вопрос о фиксации межсубъектных
корпораций, в определенной мере способствуют
зарождению региональной корпоративности,
региональной автономии, предоставляемой
и допускаемой центральной властью сверху
в соответствии с федеральным законодательством.
С одной стороны, это позволяет обеспечить
развитие государства в качестве единого
"организма", с другой - освободить
инициативу на местах, сохранить государственную
целостность и единое экономическое, политическое,
правовое пространства и одновременно
самостоятельность субъектов России в
осуществлении собственной компетенции.
Кроме того, объединение регионов в федеральные
округа дает им возможность совместно
отстаивать общие позиции перед центральной
властью. Осуществление государственного
суверенитета происходит при активном
участии в этом процессе субъектов России
и совместно с ними, но при доминировании
в конституционных рамках федерального
центра, что позволяет на основе взаимной
ответственности властей построить субсидиарное
государство.
Таким образом, в решении
об образовании федеральных округов
можно усмотреть желание центральной
власти создать в некотором роде
макрорегионы Российской Федерации, обусловленные
территориальными, природными, инфраструктурными,
демографическими и этнокультурологическими
особенностями. К сожалению, в научной
литературе сегодня отсутствует единое
унифицированное понятие не только макрорегиона,
но и региона <17>. Однако если черты
и критерии выделения последнего хотя
бы в общем виде, но все же имеются в Основных
положениях региональной политики Российской
Федерации, то первому должное внимание
до сих пор не уделялось <18>. Исправить
данную ситуацию позволит принятие Федерального
закона "О государственной региональной
политике в Российской Федерации", устанавливающего
ее основные понятия, принципы, цели, приоритеты
и механизмы реализации.
--------------------------------
<17> См.: Башкунов А.А. Социально-политическая безопасность
региона Российской Федерации: состояние
и тенденции // Право и политика. 2007. N 8.
С. 30 - 31; Маклаков В.В. Конституционное
право зарубежных стран. Общая часть. М.,
2006. С. 811 - 812; Олех Л.Г. Регионализм и федерализм.
Новосибирск, 1998. С. 124; Орехович А.В. К вопросу о понятии "регион"
в конституционном праве // Конституционное
и муниципальное право. 2008. N 3. С. 13 - 17.
<18> См.: Стенографический отчет
о заседании Совета при Президенте
Российской Федерации по науке,
технологиям и образованию 30 ноября
2007 г. // Официальный сайт Президента
Российской Федерации: http://www.kremlin.ru.
Создание федеральных округов
не угрожает федеративному устройству
России. Существующая в юридической
литературе точка зрения, что учреждение
системы федеральных округов
ведет к ломке сложившегося
федеративного устройства, поэтапному
отказу от федерализма в России, возврату
к унитаризму во внутригосударственном
строительстве и даже укреплению авторитарного
режима в стране, не имеет под собой достаточно
веских оснований <19>. Придерживающиеся
данного суждения авторы, по-видимому,
ставят знак равенства между централизованным
федеративным и унитарным государством.
Вместе с тем юридическая мысль давно
пришла к осознанию того, что отношения
"властиподчинения" по вертикали
являются неотъемлемыми признаками государства
в любом обществе. Государственному управлению
присущи не только нормативное установление
целей, задач и функций, но и определенные
административные процедуры, дисциплина,
четкий порядок взаимоотношений в системе
исполнительной власти, подчиненность,
подконтрольность и ответственность за
результаты управленческого труда <20>.
--------------------------------
<19> См.: Бусыгина И.М. Политическая
регионалистика: Учеб. пособие. М., 2006.
С. 87; Варламова Н.В., Скурко Е.В.
Российская Федерация и ее
субъекты: проблема укрепления государственности
// Государство и право. 2001. N 7. С. 92, 96; Ведяхин
В.М. Форма Российского государства:
теория и практика // Право и политика.
2006. N 3. С. 69; Он же. О форме Российского государства
// Государственная власть и местное самоуправление.
2006. N 6. С. 5 - 6; Лысенко В. Развитие федеральных
округов и будущее федеративного устройства
России // Федерализм. 2002. N 3. С. 169 - 170; Лысенко
В.Н. Развитие федеральных округов и будущее
федеративного устройства России // Федерализм:
российское и международные измерения
(опыт сравнительного анализа) / Под ред.
Р. Хакимова. Казань, 2004. С. 457 - 458; Саленко
А.В. Россия - унитарная Федерация: парадокс
или реальность? // Правоведение. 2001. N 2.
С. 72 - 73; Сафиуллин Ф. Распад России: процесс
пошел? // Российская Федерация сегодня.
2001. N 23. С. 43; Усягин А. Противоречия и пробелы
современного территориального устройства
России // Федерализм. 2005. N 4. С. 93, 96; Черепанов
В.А. Федеративная реформа в России. М.,
2007. С. 138.
<20> См.: Вишняков В.Г. Конституционное
регулирование федеративных отношений
// Государство и право. 1998. N 12. С. 22;
Старилов Ю.Н. Административное
право: В 2 ч. Ч. 2. Книга первая:
Субъекты. Органы управления. Государственная
служба. Воронеж, 2001. С. 83.
Централизация выступает синонимом
государства, его необходимым атрибутом.
Централизация и децентрализация
- два вида управления, взаимно обусловливающие
друг друга и характеризующие
различную степень распределения
властных полномочий, ответственности
и контроля по вертикали. Будучи противоположными
и многоаспектными по своей сути, централизация
и децентрализация составляют единство,
в котором оба начала находятся в состоянии
своего рода конкуренции, что дает стимул
развитию и совершенствованию взаимоотношений
различных уровней публичной власти. Подвижность
такого единства проявляется в отклонении
в сторону либо централизации, либо децентрализации,
а устойчивость - в установлении относительного
равновесия в их соотношении. Каждое состояние
данного единства зависит от конкретной
внутренней и внешней ситуации, в которой
находится та или иная страна. Централизм
хотя в определенной мере и противоречит
федерализму, сам по себе не является негативным
явлением, так как позволяет обеспечить
преимущество единого управления, предотвращающего
злоупотребления властью на местах. При
этом децентрализация отнюдь не равнозначна
федерализму. Для современной системы
управления необходимо нахождение оптимального
баланса между централизмом и демократией,
сочетание их элементов в разных сферах
государственной и общественной жизни
<21>.
--------------------------------
<21> См.: Авакьян С.А. Конституционное
право России: В 2 т. М., 2006. Т. 2. С.
35; Богданова Н.А. Централизация
и децентрализация: соотношение
ценностей // Централизм, демократия,
децентрализация в современном государстве:
конституционно-правовые вопросы. Материалы
международной научной конференции. Москва,
7 - 9 апреля 2005 г. / Под ред. С.А. Авакьяна.
М., 2006. С. 14, 16; Бутусова Н.В. Административная
реформа в России - путь к эффективному
государству? // Административное право
и процесс. 2005. N 1. С. 19; Бутусова Н.В. Централизация
и децентрализация государственной власти:
объективные критерии оптимального сочетания
// Централизм, демократия, децентрализация
в современном государстве: конституционно-правовые
вопросы. Материалы международной научной
конференции. Москва, 7 - 9 апреля 2005 г. С.
95; Граждан В.Д. Теория управления: Учебное
пособие. М., 2005. С. 178; Чепунов О.И. Централизация
и децентрализация в административной
реформе // "Черные дыры" в российском
законодательстве. 2008. N 1. С. 76 - 78; Шишова
Ж.А. Централизация: каковы пределы?
// Законодательство и экономика. 2007. N 1.
С. 12 - 13.